La remunicipalización de los servicios: análisis y perspectivas. (I)

En las agendas que los partidos políticos están preparando para los ayuntamientos que resulten de las próximas elecciones está apareciendo la idea de remunicipalizar los servicios que se prestan en la ciudad. Si bien es cierto que no todos los partidos lo plantean en términos positivos, es decir, como actuación a llevar a cabo, ha de tenerse en cuenta que en la medida en que unas opciones políticas lo planteen, las demás no tendrán más remedio que entrar en el debate de esta cuestión. El propósito de esta entrada no es otro que el de aportar algunos antecedentes y conceptos que ayuden a encauzar este debate.

Hablar de remunicipalizacion supone, por un lado, la existencia de unos servicios que presta el municipio de manera indirecta a través de la iniciativa privada y, por otro, la realización de un conjunto de actuaciones que pretenden colocar la gestión de esos servicios, total o parcialmente, en el ámbito municipal, es decir, gestionarlos de manera directa.

Cuando hablamos de servicios públicos locales hay que tener en cuenta algunas precisiones terminológicas, pues la propia regulación legal puede llevar a confusiones por su falta de rigor conceptual. Para evitar mal entendidos tenemos que distinguir entre materias sobre las que se ejercen competencias (art. 25 LRBRL) y competencias que se ejercen prestando servicios (arts. 26 y 86.2 LRBRL). Las discordancias entre estas dos últimas normas citadas son ejemplo de esa falta de rigor terminológico de la Ley. En igual sentido, no se puede confundir servicio publico con iniciativa o actividad económica (art. 128.2 CE) como hace el art. 25.1, que menciona de manera indistinta una cosa y otra. Realmente, cuando el art. 86.2 LRBRL reserva a favor de las entidades locales una serie de actividades económicas lo que está haciendo es la publicatio del servicio público local.

Remunicipalizar no es una palabra que se encuentre en nuestro diccionario. Sí encontramos municipalizar, que supone convertir en municipal un servicio público que estaba a cargo de una empresa privada. Quizá a esta licencia terminológica añadiendo el re a la palabra municipalizar, le encontremos significado si echamos la vista atrás y comprendemos la evolución de los servicios de la ciudad.

En el siglo XIX, que es cuando se va forjando la administración pública de una manera incipiente a como hoy la conocemos, los servicios que se prestaban en la ciudad estaban a cargo de los particulares. Incluso a principios del siglo XX se seguían prestando por la iniciativa privada que era la titular de estos servicios. Fue con el Estatuto Municipal de 1924 cuando se atribuyó un importante número de competencias a los ayuntamientos: suburbanos, obras de ensanche, urbanización, saneamiento; y también se reconoció la municipalización de servicios con carácter de monopolio. El Estatuto fue un instrumento inutilizado por los encargados de su aplicación, que no sólo no creían en él, sino que temían la puesta en vigor de la autonomía municipal que se desprendía de su texto. Los textos legales que le sucedieron, la Ley de Bases de 1945 y su Texto Refundido de 1955, siguieron abundando en los expedientes de municipalizacion de servicios, con una regulación de detalle que se desarrolló en el vigente todavía hoy Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (artículos 45 y siguientes). De manera que los servicios públicos municipales van pasando a ser de titularidad pública a lo largo del siglo XX conforme el Estado va avanzando en garantizar derechos sociales y se convierte en la salvaguarda para el ciudadano de los fallos del mercado y en el aseguramiento de los servicios.

Estas tendencias de expansión de los servicios públicos, en su titularidad y gestión, tienen un punto de inflexión en los primeros años ochenta, cuando en el ámbito anglosajón prenden planteamientos neoliberales en favor de la iniciativa privada y de mercado para solventar cuestiones públicas. A este planteamiento no es ajeno el entonces Mercado Común Europeo, que asume la liberalización del sector público en la medida en que obliga a sus estados miembros a garantizar la concurrencia y la competencia de manera prioritaria.

Los Ayuntamientos, disponiendo ya de la titularidad de los servicios públicos, en su reciente historia democrática, han optado mayoritariamente por la gestión indirecta de sus servicios. Se entendió que la administración debía regular y facilitar los servicios, pero no gestionarlos y menos producirlos. Incluso uno de los servicios que quedaba en el terreno de la gestión directa, el alumbrado público, en estos últimos años -quizá como casi siempre, los consistorios, acuciados por su mala situación económica y animados por la promesa de ahorro que la medida les generara- han entregado este servicio también a empresas privadas.

Ahora la ciudadanía empieza a desconfiar -en ese desengaño que esta viviendo- de lo que habrá detrás de las grandes contratas, del servicio que realmente se esta dando por el precio concertado. No ha habido una pedagogía desde lo publico que permita a la gente conocer el coste de los servicios, es decir los recursos que realmente consumen -que es algo mas amplio que el precio-. Pero desde luego de lo que si hay conciencia hoy, en estos tiempos de crisis, es del valor que tienen los servicios públicos, y este valor lo dan solo los usuarios, de modo subjetivo.

¿Estamos al inicio de un cambio de tendencia o cambio de ciclo que nos lleve a una gestión pública de los servicios? ¿Vamos a pasar de un predominio de la gestión indirecta a la gestión directa? Contestar a estas preguntas es muy aventurado. Sin embargo, el debate en torno a esta cuestión y el replanteamiento de la conveniencia sobre la forma en la que se están gestionando los servicios parece que va a ser inevitable. Las causas que llevan a la conveniencia de plantearse este análisis son varias.

La primera se centra en lo que constituyó la esencia de las reformas neo liberales. Hoy existen serias dudas sobre la mayor eficiencia del sector privado sobre el sector público.

A lo anterior hay que añadir que quizá una de las sensibilidades que ha despertado en estos años que llevamos de crisis, es la idea de que el Estado debe garantizar ciertos servicios esenciales. Es decir, que los servicios públicos sean públicos en toda su extensión, no sólo en su titularidad sino también en su gestión.

A esta sensibilidad ciudadana no son ajenos los empleados públicos que estos años han tenido que salir a defender lo publico y desde luego tampoco van a ser ajenos los políticos.  Por otra parte, de la experiencia reciente todos han sacado consecuencias: los políticos, que externalizaron servicios como quien se quitaba un dolor de cabeza; y los empleados, para quienes el tiempo transcurrido ha servido para acumular el conocimiento y la experiencia necesaria que les hace merecedores de la oportunidad que están pidiendo en favor de lo publico.

Las tendencias parece que van en el sentido que apuntamos. La Unión Europea a partir del 2007, con el Tratado de Lisboa, deja libertad a sus estados para que actúen. Sin embargo, las reformas legales (LRSAL y TRLCSP) como veremos, no están en la misma sintonía.

El análisis para abordar un proceso de remunicipalizacion, a nuestro modo de ver tendrá que abordar distintos aspectos:

• El jurídico: tanto desde la perspectiva de derecho publico (régimen local y legislación de contratos) como privado (legislación laboral y eventualmente mercantil).
• El financiero: necesidades financieras del servicio y capacidad del ayuntamiento para poder afrontarlas teniendo en cuenta los requerimientos de la estabilidad presupuestaria.
• El organizativo: qué forma adoptará dentro de las previstas de gestión directa y un planteamiento detallado de la manera en que se va hacer operativo el servicio, personas, responsabilidades y métodos.

Junto a estos aspectos hay que tener en cuenta las resistencias que legítimamente opondrá el sector privado, utilizando todos los mecanismos a su alcance y que no serán solo jurídicos.

Esta entrada continúa en La remunicipalización de los servicios: análisis y perspectivas (y II).