Subsanación y buena administración del procedimiento electrónico

La obligación de relacionarse electrónicamente con la Administración establecida para amplios colectivos en la Ley de Procedimiento Administrativo Común y el progresivo incremento de los procedimientos electrónicos que así lo exigen está planteando más de un disgusto a los ciudadanos que, en más de una ocasión, no tienen la pericia suficiente para su adecuado manejo. Únase a lo anterior las distintas, variadas, y podría decirse variopintas, fórmulas que las Administraciones utilizan en sus sedes electrónicas a fin de realizar debidamente los procedimientos y la consecuencia es que, en estos últimos años, se han producido un sinfín de problemas y desencuentros entre la creciente digitalización de la actividad administrativa y los derechos y garantías de los ciudadanos en su relación con la Administración.

Lo cierto, sin embargo, es que en este forcejeo los ciudadanos, menos mal, parece que tenemos al Tribunal Supremo de nuestra parte. Veámoslo.

1. Primer asalto: la fecha de presentación de los escritos cuando se procede a subsanar la solicitud.

Fue esta una de las primeras cuestiones que hubo de enfrentarse por la doctrina y los tribunales. En efecto, como resulta suficientemente conocido la letra de la Ley, en este caso las normas administrativas, y a la sazón el artículo 68.4 de la LPAC y el artículo 14 in fine del RD 203/2021, de 30 de marzo por el que se aprobaba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, parecían decantarse por una solución gravosa para el ciudadano, a saber:  cuando se tratase de una solicitud de iniciación a instancias del interesado la fecha de la subsanación se consideraría a estos efectos como fecha de presentación de la solicitud el de su subsanación electrónica. Las consecuencias no eran menores ya que, con esa alternativa, el retroceso en los derechos de los ciudadanos en sus relaciones electrónica con la Administración suponía un hecho incontrovertible dada la situación previa en la que nos encontrábamos con anterioridad a dichas normas cuando el ciudadano se relacionaba en forma no electrónica con la Administración.

Los autores que trataron, en principio, dicha cuestión lo hicieron de forma controvertida. Para unos la fecha de presentación electrónica de la solicitud era aquella en la que había sido realizada la subsanación dada la dicción literal de la norma. Para otros, sin embargo, el procedimiento administrativo es una garantía para el ciudadano, lo que determinaba que había de imponerse el antiformalismo de tal forma que esa interpretación haría de peor condición la presentación extemporánea que la actuación que convalida un acto anulable, que es retroactiva.

Finalmente, y como es notoriamente conocido, la STS de 1 de julio de 2021 (rec.1928/2020), de la que se dio cuenta en este mismo blog (aquí), optó por una solución en favor de los derechos de los ciudadanos. En efecto, en el caso de autos se trataba de un recurso de alzada interpuesto frente a la resolución de la Consejería de Economía y Hacienda de Castilla y León y su desestimación por extemporaneidad. Pues bien, el Tribunal Supremo, haciéndose eco del principio pro actione (STS de 16 de diciembre de 2018, rec. 2986/2016), razonaría que:

“Cabe significar al respecto, que el deber de la Administración de respetar el derecho al procedimiento debido, cuya constitucionalización como principio rector de la organización y funcionamiento de las Administraciones Públicas se deriva del artículo 103 de la Constitución, impone (a falta de una previsión normativa con rango que regule de forma específica las consecuencias que con carácter general origine el incumplimiento de la obligación de relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos, a los efectos de determinar la fecha en que debe considerarse presentado el recurso administrativo, que, sedes materiae, debería establecerse en el artículo 14 de la Ley 39/2015 ), que se interpreten las normas procedimentales que regulan la interposición de recursos administrativos previos a entablar acciones ante los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa con los mismos criterios hermenéuticos formulados por el Tribunal Constitucional y por este Tribunal Supremo para garantizar y asegurar el derecho a la tutela judicial efectiva, en los términos del artículo 24 de la Constitución”.

Y tras dicha argumentación resuelve la cuestión de interés casacional en el sentido de que:

 “El apartado 4 del artículo 68 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que dispone que si alguno de los sujetos a los que hace referencia el artículo 14.2 y 14.3 presenta su solicitud presencialmente, las Administraciones Públicas requerirán al interesado para que la subsane a través de su presentación electrónica, y que a estos efectos, se considerará como fecha de presentación de la solicitud aquella en la que haya sido realizada la subsanación, resulta aplicable a la fase inicial de los procedimientos administrativos iniciados a instancia del interesado”.

En definitiva, el Tribunal Supremo apostó, a pesar de la letra de la norma que parecía indicar lo contrario, por una interpretación tendente a garantizar los derechos de la ciudadanía en su relación electrónica con la Administración.

2. Segundo asalto: la omisión de firma y registro final de solicitudes presentadas ante la Administración

De otro caso, asimismo, debemos dar cuenta por su relevancia práctica.  Un caso nada infrecuente dado, como decíamos, las múltiples plataformas electrónicas que funcionan en las distintas Administraciones públicas y su diverso funcionamiento que, si claro y diáfano resulta para los gestores y los programadores informáticos que la han realizado, sin embargo, y no es ni mucho menos un caso infrecuente, producen en los ciudadanos desconcierto e impericia en su utilización sino se han utilizado las mismas con anterioridad o no se ha realizado en forma habitual. Cosa, como digo, nada infrecuente para todo aquel que se relacione electrónicamente con diversas Administraciones e, inclusive, dentro de la propia Administración en diferentes procedimientos.

En efecto, uno de los supuestos, más que frecuente, es aquel en que el ciudadano, obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración, omite por desconocerlo la realización de todas las etapas previstas en dichos programas informáticos para entender presentada la solicitud o falta la firma electrónica de la solicitud para el correspondiente registro de ésta. Las consecuencias de dicho hecho no son nada menores cuando de la realización de la solicitud en el plazo establecido depende de que se entienda que se ha realizado el trámite preceptivo. Y no son menores dado que para la Administración, renuente a reconocer dicho hecho, simple y llanamente, no le consta que se haya realizado el trámite preceptivo aun cuando en sus plataformas haya quedado huella de la interactuación del ciudadano en ese procedimiento.

Pues bien este asunto ha sido objeto de distintas resoluciones de nuestros tribunales y, como se ha dicho, decantándose el Tribunal Supremo por una posición favorecedora de los derechos del ciudadano. Muy recientemente la STS de 15 de enero de 2024 (rec. 1905/2021). La misma, cierto es, había sido precedida de otras en idéntico sentido, entre otras las siguientes: SSTS de 31 de mayo de 2021 (rec. 6119/2019), 22 de febrero de 2022 (rec.806/2020) o la de 12 de julio de 2023 (rec.6497/2021).

En el caso analizado, se trataba de la presentación de una solicitud para participar en una bolsa de trabajo para profesorado de una Comunidad Autónoma. En el mismo, y a pesar del abono de la tasa correspondiente por vía telemática, la solicitud, también por vía telemática, no fue correctamente firmada y registrada.

La cuestión de interés casacional objetivo era determinar si el artículo 71 LRJCA -redacción similar artículo 68 Ley 39/2015- resultaba de aplicación en los supuestos de presentaciones telemáticas no finalizadas, de forma que no se pueda tener por decaído en su derecho al solicitante, sin previo requerimiento de subsanación.

En su argumentación, el Tribunal Supremo razona que la Administración no puede escudarse en el modo en que ha sido diseñado el correspondiente programa informático para eludir el cumplimiento de sus deberes frente a los particulares, ni para erosionar las garantías del procedimiento administrativo. Y es que para el Tribunal incluso aceptando que no sea técnicamente posible recibir automáticamente información sobre los pasos dados por todos aquéllos que han accedido al programa informático, la Administración debe, en todo caso, dar la posibilidad de subsanación cuando el interesado reacciona frente a su no inclusión en la lista de admitidos y acredita que sólo omitió el paso final, esto es, la firma electrónica y el registro de su solicitud.

Y, en este sentido, concluye que concurre el derecho del recurrente a que la Administración le dé un plazo de diez días para subsanar la falta de firma electrónica y registro de su solicitud, así como su derecho a participar en dicho proceso selectivo siempre que realice la necesaria subsanación.

Debe añadirse, que en el caso de la sentencia de 2024, y a la vista de la jurisprudencia ya dictada por la Sala del Tribunal Supremo, la letrada de la Junta de Andalucía argumentó que si bien la Junta de Andalucía no negaba que el art. 68 de la Ley 39/2015 fuese aplicable a las solicitudes presentadas por vía telemática entendía que dicho precepto legal no era aplicable cuando no había habido presentación de la solicitud, es decir, en su opinión para que quepa la subsanación era preciso, a su modo de ver, que hubiese habido una solicitud.

A lo que el Tribunal Supremo argumentará:

“Esta objeción no puede acogerse, porque el recurrente sí realizó operaciones por vía telemática tendentes a la presentación de su solicitud. Cosa distinta es que, por unas razones u otras, no siguiera los pasos adecuados y su solicitud no quedase registrada. Es precisamente en este punto donde hay que llamar la atención sobre los deberes que incumben a la Administración para el arraigo y la buena marcha de su funcionamiento por medios telemáticos. En efecto, al enunciar los derechos de las personas en el procedimiento administrativo, el art. 13 de la Ley 39/2015 declara en su apartado b): «A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas.» Ello significa que la Administración no puede fundar sus actos desfavorables para los particulares en la mera falta de pericia de estos para el manejo de medios telemáticos. Debe, por el contrario, demostrar que ha hecho lo razonablemente posible para facilitarles el correcto uso de los mismos, así como la subsanación de errores y omisiones; algo que, en el presente caso, no consta que hiciera”.

Como puede observarse, y ya se adelantó al principio, los ciudadanos podemos sentirnos seguros, ante la avalancha tecnológica que se nos viene encima, con este tipo de resoluciones de nuestros tribunales que pretenden, sin haberlo mencionado expresamente, hacer valer el principio de buena administración. No valen motivos formales si se acredita que se intentó como sucede con el pago de la tasa u otras actuaciones del ciudadano. Y si además se realizan alegaciones, si o si, hay que conceder plazo de subsanación por más que le cueste a la Administración admitirlo.

3. Conclusiones: una más que necesaria reforma de la hornada de normas que rigen las relaciones electrónicas de los ciudadanos con la Administración.

¿Para qué más asaltos? ¿No sería preciso que abordemos una reforma del marco normativo que rige las relaciones de los ciudadanos con una Administración crecientemente digital? ¿No convendría tener en cuenta las opiniones que, desde la Administración, se han formulado a este respecto por la doctrina (por todos COTINO HUESO, GAMERO CASADO o VALERO TORRIJOS)?

Y es que hasta ahora no parece descabellado constatar el escaso cuidado que las normas que impulsan la digitalización de nuestros procedimientos administrativos tienen con los derechos de los ciudadanos. Ni Carta de Derechos Digitales ni gárgaras. A la hora de dictar normas el legislador digital parece mirar con unas anteojeras en que, martillo en mano, todo lo que parece ver son clavos. Y sin duda el frío automatismo de los procedimientos electrónicos hace padecer la relación de los ciudadanos con la Administración. Y no parece que sea eso a lo que debemos aspirar.

Bien es verdad que habremos de reconocer, en descargo del legislador y de la Administración, que la rápida implantación de estos procedimientos electrónicos, y la ausencia de patrones comunes, dificulta conciliar la implantación de estos procedimientos y a la vez garantizar plenamente los derechos de los ciudadanos y mostrar un rostro accesible frente a la ciudadanía. Pero lo cierto, y en definitiva, es que el loable impulso de la digitalización se ve empañado por ese escaso cuidado y respeto a los avances que, en materia de garantías de la ciudadanía, se habían alcanzado en décadas de lucha contra las inmunidades del poder (García de Enterría dixit).

Y digo yo reiterando la idea expuesta líneas atrás. No sería hora, a la vista de la experiencia acumulada tras casi diez años de haber comenzado este periplo, que nos planteásemos una reforma de los preceptos que en la Ley 39/2015, y en el correspondiente reglamento, pueden afectar a los ciudadanos en sus relaciones con la Administración y extraer la plenitud de consecuencias que se derivan del derecho de los ciudadanos a ser asistidos por las Administraciones públicas en sus relaciones electrónicas con la Administración.