Plan General de Ordenación Urbana: qué es y qué debe contener

La política urbanística de los municipios es una cuestión compleja que requiere de un instrumento específico para su desarrollo, y de esto precisamente se encarga el Plan General de Ordenación Urbana o PGOU.

Qué es un Plan General de Ordenación Urbana

El concepto de plan general de ordenación urbana (en adelante PGOU) se refiere al documento que recoge las directrices y normas de desarrollo urbano de un municipio, con la finalidad de organizar su territorio de una manera coherente, sostenible y equilibrada. Haciendo frente a sus particulares necesidades sociales, económicas y medioambientales.

La planificación a nivel local se realiza a través de estos planes que estructuran el modelo de ciudad que corresponde al territorio de un municipio. Por ello,  el plan general tiene como objeto principal la clasificación de la totalidad del suelo incluido en su ámbito y la determinación del modelo o la definición de la estructura general, que se haya de adoptar para la ordenación urbanística del término. Igualmente, organizan la gestión de su ejecución, de acuerdo con las características del municipio y los procesos de ocupación y utilización del suelo actuales y previsibles a medio plazo. Y, de este modo, es la herramienta más importante que existe a la hora de llevar a cabo la ordenación territorial, porque engloba la totalidad del suelo del municipio que lo aprueba

Esta tarea es preferentemente municipal en virtud de la atribución de autonomía que la vigente Constitución otorga al Municipio para la gestión de sus respectivos intereses, sin perjuicio de la intervención de las Administraciones titulares de intereses sectoriales afectados, y la aprobación definitiva que corre a cargo de la Administración autonómica.

Y es que los planes generales de ordenación urbana municipales se incardinan también en el marco de los planes de ordenación territorial estatales o autonómicos y se formulan en coherencia con las políticas sectoriales de incidencia sobre el suelo.

La normativa estatal señala que cada municipio debe contar con su propio PGOU, pero las normativas autonómicas se han encargado de regular circunstancias excepcionales que eximen a algunas entidades locales de esta obligación.

Así, con arreglo a la legislación estatal, conformada por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (en adelante TRLSRU), cada municipio debía tener un planeamiento general, ofreciéndose la disyuntiva entre un Plan General y las Normas Subsidiarias de Planeamiento. El Derecho autonómico ofrece soluciones distintas sobre la obligatoriedad o no de los Planes Generales, mostrándose cada vez más receptivo hacia su exigencia generalizada. No obstante, en la práctica, lo común es que cada municipio cuente con un instrumento de este tipo.

Por último hay que decir que, aunque el municipio goza de autonomía y potestad para diseñar la ciudad, el planificador no es libre a la hora de diseñar el modelo urbano, sino que está condicionado por el respeto de los estándares urbanísticos y normas de aplicación directa imperativas, los principios orientadores, la ciudad existente y la sostenibilidad urbana.

Dónde se regula el PGOU

La regulación aplicable combina la normativa estatal con la autonómica. A nivel estatal, esta materia está regulada en el TRLSRU.

Esta norma establece los principios básicos de la ordenación del territorio y del urbanismo. Además, define conceptos fundamentales como el derecho de propiedad del suelo, los deberes de los propietarios y los criterios para conseguir un desarrollo urbano sostenible.

Por otro lado, establece la participación pública y la coordinación entre las distintas Administraciones que participan en la ordenación urbanística del territorio.

Existen, además, reglamentos y normas técnicas que se encargan de complementar a esta ley. Estableciendo, por ejemplo, la regulación de los diferentes tipos de suelo o la relativa a la protección del patrimonio, paisaje, o medio ambiente

Luego, cada comunidad autónoma tiene su propia legislación urbanística, que impone las obligaciones que deben cumplir sus municipios a la hora de elaborar su Plan General de Ordenación Urbana.

Qué finalidades tiene el PGOU. Determinaciones o contenido.

Como documento técnico y normativo que regula el uso del suelo y el desarrollo urbanístico de un municipio, este instrumento persigue varias finalidades estrechamente relacionadas entre sí.

Determinaciones básicas, genéricas o estructurales

Por lo que se refiere a las determinaciones generales, se pueden destacar las siguientes:

1. Clasificación del suelo: urbano, urbanizable y no urbanizable.
2. Calificación del suelo, estableciendo el destino urbanístico de cada terreno o construcción -residencial, industrial, terciario, etc.-.
3. Delimitación de áreas de reparto de cargas y beneficios, o ámbitos análogos (sectores, unidades de ejecución, áreas homogéneas, etc.), fijando el correspondiente aprovechamiento tipo o medio para la determinación del aprovechamiento subjetivo que corresponde a los interesados en una actuación de transformación urbanística, con arreglo a lo que determine la legislación urbanística de cada Comunidad Autónoma.
4. Diseño de la estructura general y orgánica del territorio -sistemas generales de comunicaciones o dotacionales-.
5. Programación del desarrollo del plan.
6. Medidas para la protección del medio ambiente.
7. Previsión de la revisión del plan.
8. Reservas de terreno para dotaciones y equipamientos públicos.
9. Establecimiento de un régimen transitorio.

Determinaciones específicas u ordenación pormenorizada o detallada

1. Determinaciones para el suelo urbano: el plan general, en tanto que para la ejecución urbanística de dicho suelo no se precisa, en principio, planeamiento de desarrollo, debe dar una regulación detallada o pormenorizada. De esta manera, asigna usos, intensidades y tipologías edificatorias pormenorizadas por zonas de calificación; delimita espacios libres y zonas verdes; señala emplazamientos reservados para los servicios, dotaciones y equipamientos comunitarios; detalla la red viaria con previsión de aparcamientos; detalla las redes de servicios (abastecimiento de agua, alcantarillado, etc.).

2. Determinaciones para el suelo urbanizable: constituye el suelo urbanizable los terrenos aptos para su transformación urbanística que sean precisos para atender las necesidades que lo justifiquen, a corto, medio o largo plazo.

En dicho suelo los planes generales se han venido limitando a definir los elementos fundamentales de la estructura general de la ordenación urbanística del territorio, a establecer una regulación genérica de los diferentes usos globales y niveles de intensidad y a fijar los programas de desarrollo a corto y medio plazo mediante actuaciones públicas o privadas.

Dentro de este suelo se suelen distinguir las categorías de suelo urbanizable sectorizado y sin sectorizar.

Tiene la condición de suelo urbanizable sectorizado el que así se delimite para su urbanización, según el modelo y estrategia de desarrollo del planeamiento urbanístico, determinando su ejecución.

El resto de suelo urbanizable tendrá la condición de urbanizable sin sectorizar, si bien una vez aprobado el correspondiente instrumento de desarrollo, pasará a tener la condición de sectorizado.

3. Determinaciones del suelo no urbanizable: para dicho suelo el plan general establece las medidas y condiciones apropiadas para la conservación y protección de todos y cada uno de sus elementos naturales a fin de evitar su degradación.

Documentación generalmente exigida por el Derecho estatal y autonómico

(a) Memoria: el Derecho autonómico, siguiendo una corriente jurisprudencial, ha concedido suma importancia documental a la Memoria del Plan General, distinguiendo en algunos casos entre una memoria informativa (situación existente) y otra justificativa (de los cambios de ordenación).

En la memoria se incluye un análisis del estado actual del municipio y la definición de los objetivos que se pretenden alcanzar con el Plan, así como una fundamentación para las decisiones y propuestas que contiene este instrumento.

(b) Cartografía. Planos de información y ordenación.

El PGOU contiene una representación gráfica del territorio municipal, que incluye los ajustes previstos por él.

(c) Normas urbanísticas y de edificación.

Contiene un conjunto de disposiciones normativas que regulan el uso del suelo y las condiciones de edificación en el municipio. Esto incluye también aspectos como la clasificación del suelo y los usos permitidos en cada zona.

Estas normas deben estar redactadas con precisión, para asegurar su coherencia con respecto a la normativa autonómica y estatal.

(d) Estudio económico-financiero, que incluirá un cálculo realista de los costes que implicará la ejecución del Plan y de los medios financieros disponibles o previsibles para ello.

(e) Programa de actuación en el que se incluirán, como mínimo, los objetivos, directrices y estrategia del desarrollo a largo plazo para todo el territorio comprendido en el ámbito del Plan, las previsiones específicas concernientes a la realización de los sistemas generales y las etapas de desarrollo de los sectores de suelo urbano y suelo urbanizable.

Esta parte determina cuáles son las actuaciones concretas que se van a llevar a cabo para ejecutar el Plan, junto a un cronograma de las mismas y una previsión económica y financiera de las inversiones que van a ser necesarias.

(f) Resumen ejecutivo: el artículo 25.3 del TRLSRU establece que:

En los procedimientos de aprobación o alteración de instrumentos de ordenación urbanística, la documentación expuesta al público deberá incluir un resumen ejecutivo expresivo de los siguientes extremos:

a. Delimitación de los ámbitos en los que la ordenación proyectada altera la vigente, con un plano de su situación, y alcance de dicha alteración.

b. En su caso, los ámbitos en los que se suspendan la ordenación o los procedimientos de ejecución o de intervención urbanística y la duración de dicha suspensión.

(g) Informe de sostenibilidad: El artículo 22 del TRLSRU introduce como documento específico en los planes territoriales y urbanísticos, el informe de sostenibilidad que deberá incluir un mapa de riesgos naturales del ámbito objeto de ordenación. Asimismo, se refiere a un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderarán en particular el impacto de la actuación en las haciendas públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos.

En última instancia se añaden estudios complementarios si son necesarios, y se da participación a la ciudadanía.

El Plan General de Ordenación Urbana es un instrumento esencial para saber cómo se está desarrollando un municipio y estar al tanto de dónde y qué se puede construir en cada espacio. Si necesita resolver cualquier duda en materia de urbanismo  con nuestros abogados de urbanismo, nuestro equipo de profesionales está siempre a su disposición.