La dirección pública profesional: entre el ornitorrinco y un mal ejecutado trampantojo (I)

Es suficientemente conocido que uno de los motores de impulso reformista más relevantes, de los introducidos en el Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante EBEP), ES la dirección pública profesional.

Destacados expertos como LONGO, PALOMAR OLMEDA, VILLORIA MENDIETA O JIMÉNEZ ASENSIO, pero por sobre todos este último que sin duda es la referencia indiscutible desde que en 1996 publicara su célebre e imprescindible monografía (aquí), bregaron durante años a fin de que, superando la situación de colonización política y funcionarial de este espacio profesional que se había producido durante la transición política, se articulara, como en distintos países de la OCDE ya acontecía, una dirección pública profesional que ayudara a enfrentar los cambios y retos que la actualización, y la superación del caduco instrumental que nuestras Administraciones públicas tenían a su disposición, requería.

Tarea nada fácil, hasta tal punto que JIMENEZ ASENSIO unos años después se preguntaría si no era imposible (aquí), dado los intereses en juego y lo jugoso de ese espacio profesional, una articulación coherente de ese espacio profesional. Y lo cierto, y es preciso darle en cierta manera la razón a dicho autor, es que se trata de una tarea no concluida todavía, donde los avances que ciertamente también los hay son lentos y con mayor frecuencia de lo que sería deseable con palos en las ruedas del carro que tira de los mismos. Pero acerquémonos al estado de situación de las mismas tras las últimas normas que en esta materia se han dictado en desarrollo del EBEP y de las que nos ha dado oportuna cuenta CORTÉS-ABAD en un recientísimo e interesante trabajo en el que concluye, entre otras cosas, que la regulación efectuada no permite aislar un único modelo, sino que, a juicio del autor, hay modelos variados de dirección pública profesional (aquí). Adelantemos ya que, en mi humilde opinión, esa visión es muy optimista, porque en realidad, y al menos desde mi punto de vista, sin dejar de admitir con el autor la existencia de distintas etapas en la construcción de la dirección pública profesional que reflejan resultados distintos, más que de diferentes modelos habría que concluir que no hay aún, y a pesar de los avances que también los hay, modelo alguno si comparamos lo realizado con los estándares internacionales en la materia de los que, entre otros, nos ha dado cuenta con el rigor que le es propio nuestro querido compañero CARRILLO DONAIRE (aquí).

Y es que, en realidad, no se sabe exactamente a que responde la regulación efectuada que sigue basculando entre los denominados altos cargos y la alta función pública sin saber, o por saberlo demasiado, muy bien qué es ni una ni otra lo que justifica el título que hemos dado a este trabajo dado que, o se trata de falsas ilusiones, o, en forma alternativa, responden a una especie mixta contradictoria en las distintas soluciones propuestas a las cuestiones claves que plantea la regulación de la dirección pública profesional.

1. Los prolegómenos a la actual situación y las opciones planteadas en el Estatuto Básico del Empleado Público.

Como gráficamente, en su momento, expusieron distintos autores la situación de España en lo que se refiere a la dirección pública profesional era, con carácter previo al EBEP, desoladora dado que, como expresamente denunció el profesor SÁNCHEZ MORÓN, existía una arraigada cultura de la “confianza política” como criterio de provisión de los puestos directivos que tenía, y aún hoy tiene no nos engañemos, un peso enorme que era, y sigue siendo, muy difícil de cambiar.

Lo cierto es que, a pesar de los distintos impulsos de ciclos reformistas en nuestro país acontecidos a partir de la década de los ochenta del pasado siglo, no será hasta la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado de 1997 cuando, por vez primera, nuestra legislación se haga eco, tímidamente y con muchos “peros” ya que el sistema seguía asentado en la confianza, de la existencia de este espacio profesional entre la política y la Administración. Más tarde, y siguiendo ese modelo de botín entre funcionarios de Grupo A, se trasplantaría el mismo en 2003 al gobierno local. Con los mismos decepcionantes resultados, todo hay que decirlo, dadas las mimbres con que se instauró ese pseudo-sistema de provisión de puestos directivos.

No será sino en 2005, y por primera vez, que se es plenamente consciente de la necesidad de abordar esas carencias de nuestro sistema organizativo y, de esta forma, el Informe de la Comisión de Expertos constituida, con carácter previo, a la redacción del EBEP realizó reflexiones de sumo interés sobre ese espacio profesonal y así propuso:

• La figura del personal directivo debería de ser una clase de personal y no unos puestos de trabajo reservados a éstos como finalmente se impuso en el texto de la norma legal.
• Esta regulación debería abordar el acceso a este grupo profesional que, a juicio de la Comisión, no debe constituir en ningún caso un nuevo “cuerpo” de funcionarios, sino una estructura más flexible, pero en todo caso separada de la dirección propiamente política y del personal eventual.
• Era necesario determinar si y en qué casos el acceso queda reservado a quienes ya eran funcionarios superiores o si se optaba por un modelo más abierto, que incluyese a profesionales procedentes del sector privado, con niveles de cualificación y experiencia adecuados.
• También era preciso definir el grado de autonomía con que los gestores públicos podían desempeñar las funciones a estos atribuidas y, por tanto, sus relaciones con los órganos de naturaleza política.
• Asimismo, suponía determinar si el cese en el ejercicio del cargo directivo podía producirse libremente o si, por el contrario, convendría asegurar un mínimo de estabilidad en el cargo, salvo que concurriesen causas tasadas para el cese.
• También era necesario determinar la regulación de sus condiciones de empleo y, en particular, las retributivas que -es obvio, a juicio de la Comisión- deben quedar al margen de la negociación colectiva en el empleo público. A tales efectos debía determinarse si y qué parte de esas retribuciones han de vincularse a la consecución de objetivos o resultados.
• Había que fijar, asimismo, el sistema de control y evaluación del personal directivo, el régimen de responsabilidad y de incompatibilidades son otros tantos elementos inherentes a su estatuto específico.

No obstante, lo cual la Comisión, que al menos se reconocerá a la vista de lo acontecido desde entonces fue realista, constataba que era prácticamente imposible adoptar un estatuto unitario para los directivos públicos, en parte porque las características y las condiciones de la función directiva no son ni pueden ser homogéneas en el conjunto de las Administraciones Públicas y de los sectores que las componen, y en parte porque la cuestión no está madura por igual en el ámbito del Estado, de cada Comunidad Autónoma y de la Administración Local en su conjunto. Y, en base a dichas consideraciones, la Comisión propuso que el Estatuto Básico del Empleado Público debe limitarse a contemplar la figura de los directivos públicos como una clase de personal, entre las demás, remitiendo prácticamente por entero a las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas la regulación, en su caso, de la función directiva, de los cargos, órganos o funciones que le correspondería desempeñar y del régimen de acceso y de cese, condiciones de empleo, sistema de control, evaluación y responsabilidad y régimen de incompatibilidades del personal directivo.

Solo parcialmente, muy parcialmente, se hizo caso de estas recomendaciones en el texto legal. La opción por un sistema de puestos y no la de ser considerado una clase de personal como se proponía, el rango reglamentario al que se remitía su regulación, el olvido del nivel territorial local, etc. lastraron desde el inicio seriamente la regulación con posterioridad efectuada, aunque ha de admitirse que la aprobación del EBEP puso, ciertamente, un punto final a la situación anterior y tuvo como principal virtud poner sobre la mesa con luces largas la necesidad de abordar un problema que sempiternamente había sido postergado en nuestro país, pero que sin duda como decíamos al principio era uno de los motores de cambio más relevantes para promover los cambios que nuestra Administración pública demanda.

Con posterioridad, entre las normas de organización y las de empleo público, lo que también ha sido criticado dado el limitado círculo de puestos a que avocaba su regulación en estas últimas normas, ha transcurrido el devenir de su regulación. En cualquier caso, conviene no ocultar que esos errores conceptuales plasmados en la legislación básica han marcado toda la normativa posterior lo que ha facilitado que no se aborde en su integridad el espacio directivo.

2. Los estándares internacionales: la OCDE y la iniciativa ComPAct.

Cabe destacar aquí la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre “Liderazgo y Capacidad en la Función Pública” que puede decirse que constituye uno de los instrumentos jurídicos más avanzado en la materia y que fue  formalmente adoptada el 17 de enero de 2019 por el Consejo a propuesta del Comité de Gobernanza Pública (aquí).

Es relevante destacar que la OCDE utiliza los siguientes indicadores para determinar si una Administración dispone de un sistema de dirección pública profesional:

1. Existencia de una carrera separada para los directivos públicos;
2. Promoción de la movilidad de los directivos públicos;
3. Reclutamiento a través de un procedimiento centralizado;
4. Existencia de un periodo de nombramiento de los directivos públicos;
5. Vinculación de la actuación de los directivos públicos al cumplimiento de objetivos; y,
6. Posibilidad de cese de directivos públicos en caso de rendimiento insuficiente.

Por su parte, y en el ámbito de la UE, la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones ”Mejora del Espacio Administrativo Europeo (ComPAct)” (aquí) recoge una serie de principios globales,   basados en los Principios de la Administración Pública, SIGMA (colaboración UE – OCDE), y que específicamente respecto del tema de estudio recoge uno de los principios,   el Principio 10, que reza: El liderazgo eficaz se fomenta a través de la competencia, la estabilidad, la autonomía profesional y la capacidad de respuesta de los altos directivos responsables.

Es de tener en cuenta, y ello es especialmente relevante para nuestro sistema, que el término «altos directivos» se aplica en esos documentos a los niveles más altos de gestión profesional en los órganos de la administración pública, donde los directivos entran en interacción directa con los líderes políticos. Prevé su aplicación a los servidores públicos de la cima de la pirámide en los ministerios (secretarios generales o secretarios de Estado profesionales), directores generales de departamentos ministeriales o puestos equivalentes en los ministerios y jefes de agencias. Y advierte que no se aplicará a los dirigentes políticos del ejecutivo (primer ministro, ministro, viceministro, secretario de Estado político y similares).

Pues bien, las reglas derivadas del principio anteriormente mencionado son las que siguen:

1º) La dirección pública profesional ha de ser considerada como una “política pública estratégica” de recursos humanos en sí misma considerada. A tal efecto, desde la perspectiva de la planificación, se recomienda desarrollar de forma permanente y mediante una política específica de Recursos Humanos las capacidades de liderazgo de los servidores públicos de alto nivel actuales y potenciales.

2º) Ha de elaborarse un catálogo previo de puestos reservados a directivos públicos profesionales. Una planificación estratégica adecuada precisa calibrar y definir previamente los puestos de carácter directivo en cada organización.

3º) Búsqueda de liderazgo para la ejecución de programas y proyectos. Una buena política de dirección pública profesional requiere establecer estándares o indicadores competenciales basados en los méritos y la formación directiva específica, que aseguren la imparcialidad, la integridad y la capacidad de liderazgo de los directivos públicos profesionales. Se recomienda considerar todos los aspectos relevantes de la gestión de personas y garantizar su alineación con la planificación estratégica del gobierno, incluida la gestión del presupuesto.

4º) La selección debe ser objetiva y transparente, basada en competencias y habilidades; y el desempeño someterse a evaluación periódica. Es preciso establecer un sistema de selección transparente y abierto, en el que se fijen estándares de evaluación del desempeño a partir del cumplimiento de objetivos prefijados para cada puesto, que permitan la rendición de cuentas por el desempeño.

5º) La misión del directivo público profesional está subordinada a las políticas públicas gubernamentales. Los objetivos del mandato deben proporcionar orientaciones de dirección para los directivos profesionales y estar alineados con los objetivos políticos del Gobierno y de las autoridades políticas.

6º) El directivo público profesional ha de tener un estatuto de independencia funcional y operativa desde la lealtad a la dirección política y a los objetivos marcados. El cumplimiento de los objetivos del mandato ha de estar emparejado con niveles adecuados de autonomía y responsabilidad para alcanzarlos, sin temor a represalias políticas, como resultado de un asesoramiento imparcial basado en el conocimiento experto y la libertad de decir la verdad (speech the truth).

7º) Se aconseja establecer un mandato temporal desligado del mandato político, así como un sistema de cese por causas objetivas.

8º) Asimismo se recomienda regular los conflictos de interés.

9º) Han de definirse y ofrecerse condiciones de empleo transparentes (remuneración, duración de los contratos, seguridad en el empleo, derechos y obligaciones), teniendo en cuenta los mercados de trabajo externos (del sector privado) e internos.

10º) Es preciso establecer un sistema de supervisión eficaz y mecanismos ágiles y efectivos de presentación y tramitación de las reclamaciones que puedan formularse. Lo que reclama definir la autoridad institucional responsable del sistema de selección en cada Administración pública y dotarla de un estatus de independencia, objetividad y transparencia.

¿Algo que ver con lo que se ha hecho? Me temo que poco o nada según se mire. Se avanza sin duda, pero todavía no encontramos sino manifestaciones parciales de lo que deba ser un sistema directivo profesional. Acerquémonos a lo realizado comenzando por la Administración General del Estado.

3. La regulación realizada: un breve acercamiento en la Administración General del Estado.

Con posterioridad a las normas más arriba citadas, en el ámbito de la AGE, se promulgó la Ley 3/2015, de 30 de marzo, Reguladora del Ejercicio del Alto Cargo en la Administración General del Estado (en adelante, LACAGE) que, si bien y como sucedía en la norma anterior, establecía algunas previsiones para la profesionalización del espacio directivo que aun cuando constituye otro paso adelante sigue presentando carencias evidentes como la doctrina se ha encargado de subrayar (PÉREZ MONGUIÓ y FERNÁNDEZ RAMOS).

Entremedias de ambas normas organizativas se habían sucedido variados intentos de puesta en marcha de la función directiva con Informes, Comisiones, Grupos de Expertos, etc., pero lo cierto es que habrá que esperar a 2023 para que el Gobierno presentase un Proyecto de Ley de Función Pública, producto del Plan de Transformación, Recuperación y Resiliencia (componente 11 e hito 148) que si abordaría la función directiva en su Capítulo III, pero que, como consecuencia de la disolución parlamentaria y la convocatoria de elecciones en ese año, finalmente no vio la luz. Su contenido, sin embargo, se trasladó prácticamente integro a fin de cumplir los compromisos adquiridos para el desembolso de los correspondientes fondos europeos al Real Decreto Ley 6/2023, cuyo título IV, dentro del libro Segundo, se dedica al personal directivo público profesional entendiendo como tal aquel que desempeña funciones directivas para el desarrollo de políticas y programas públicos, con margen de autonomía de acuerdo con los criterios e instrucciones directas de sus superiores, responsabilidad en su gestión y control del cumplimiento de los objetivos propuestos en desarrollo de los planes de actuación de la organización en la que desempeñen sus funciones.

La norma limita este personal directivo público profesional a las personas titulares de las subdirecciones generales y puestos asimilados, teniendo la consideración de puestos predirectivos los puestos correspondientes a subdirecciones generales adjuntas y aquellos que se asimilen expresamente a los anteriores. Por su parte, en el sector público institucional, la norma prevé que los puestos de personal directivo serán los previstos con tal carácter en sus estatutos y se regirán por el régimen jurídico que corresponda, pudiendo ser este administrativo o laboral (aunque, con carácter general, el artículo 125 establece que se corresponderá con el régimen jurídico administrativo)

Se establece como novedad la creación de un repertorio de puestos con el perfil de puestos referenciado a competencias y cualificaciones profesionales, así como la experiencia profesional y la debida formación requerida. Por otra parte, se prevé la creación de un directorio para facilitar la gestión del talento interno. La inscripción en este directorio tendrá carácter voluntario.

También se contemplan los requisitos para la designación del personal directivo público, el procedimiento de nombramiento por libre designación con ciertas singularidades, una duración mínima de 5 años en el nombramiento y las causas de cese que incluyen, entre las mismas, la pérdida de confianza.

La doctrina que ha analizado, específicamente ese texto, y el propio desarrollo del mismo en lo que se refiere a la provisión de puestos del personal directivo público profesional, ha sido crítica con ambas normas. A juicio de JIMENEZ ASENSIO (aquí) tres son las causas para ser crítico con dicha regulación: la primera un perímetro directivo achatado y un modelo dual de gestión reflejado en que se limita a las Subdirecciones Generales la consideración de órgano directivo y que la gestión corresponderá al Ministerio donde se enclave la Función Pública que gestionará el repertorio mientras las convocatorias serán departamentales; la segunda, no se establece una Comisión independiente que gestione el proceso por libre designación que se prevé para el nombramiento; y, en tercer lugar, por la evanescente noción de idoneidad y articulación de dos sistemas de provisión de los puestos y de medición de competencias (uno rebajado y otro exigente). Y añade el autor que, si bien el modelo adoptado, tal y como está diseñado, no impide que se articulen procedimientos de provisión de directivos «profesionales» de cierto rigor, no es menos cierto que el modelo diseñado puede derivar fácilmente en una descarada continuidad en el modo y manera de proveer los puestos por libre designación de tales órganos directivos de la función pública.

Como ya puede deducirse tras lo hasta aquí expuesto un nuevo paso adelante, aunque no suficiente. Y no lo digo yo lo reconoce la propia Administración General del Estado que una vez más y casi en paralelo al dictado de esas normas, en otra Comisión denominada ahora “Consenso por una Administración Abierta”, compuesta a su vez por distintos Grupos de Trabajo ha abordado, entre otras cuestiones, la problemática del personal directivo reconociendo de esa forma las carencias de las soluciones finalmente adoptadas en esas recientes normas.

Y lo ha hecho con, a mi juicio, mayor acierto que la norma legal aprobada y, desde luego, con mayor ambición. Baste en este punto referirse al ámbito objetivo de aplicación al que el Grupo de Trabajo estima que debe ser aplicada la consideración de directivo público profesional que subraya han de ser

“las figuras con categoría de direcciones generales y asimilados en rango (SGT, …), subdirecciones generales y asimilados en rango y como personal predirectivo las subdirecciones generales adjuntas y asimilados en rango; de suerte que existan distintos niveles de carrera en la progresión del personal directivo público profesional. Para en un momento posterior extender esta figura a otros órganos directivos como las Subsecretarías, que pese a ejercer funciones directivas gerenciales (planificación, RR.HH., presupuestarias…) bajo cuya dependencia suelen situarse direcciones generales, pero su participación en órganos de decisión política (CGSEyS, CDGAE, etc.) hace aconsejable que dicha extensión se haga una vez consolidada la primera fase” (aquí).

Sobre todo si finalmente, como es de esperar, se cumple la hoja de ruta que prevé que la fase de despliegue a través del prototipo en GobTechlLab  y evaluación ex ante se desarrollará durante el último trimestre de 2024 y los proyectos se implementen en 2025, y sean evaluados con carácter ex post en 2026 por una organización externa. Desde luego, y a la vista del documento, en el que han participado entre otros el Profesor Sánchez Morón y Francisco Longo, hay que calificarlo ya de entrada de un paso adelante que esperemos no se vea frustrado por los cambios políticos recientemente acontecidos. Ya veremos si por enésima vez no nos llevamos una decepción.

En cualquier caso, y antes de concluir estas reflexiones, es preciso que nos refiramos a lo acontecido con la regulación autonómica y local, pero eso, y dada la necesariamente breve extensión de esta entrada, lo haremos en una próxima ocasión. Hasta entonces.