La controvertida competencia sobre el tratamiento de aguas residuales y la urgencia de acometer una revisión del sistema (de todo)

Para nadie medianamente informado es un secreto que España es uno de los países de la Unión Europea con mayor número de expedientes de infracción abiertos por incumplimiento de la normativa europea que regula el tratamiento de las aguas residuales. No está de más señalar, a fin de tener conciencia de la gravedad del problema, que las aguas residuales no tratadas pueden estar contaminadas con bacterias y virus por lo que suponen un riesgo para la salud humana y pueden contaminar lagos, ríos, suelos, costas y aguas subterráneas. Contienen asimismo nutrientes, como el nitrógeno y el fósforo, capaces de dañar las aguas dulces y el medio marino al favorecer la proliferación excesiva de algas que asfixian otras formas de vida.

La Comisión, como se ha expuesto, había incoado varios procedimientos de infracción por la falta de recogida y tratamiento de aguas residuales en un gran número de aglomeraciones de toda España lo que ha dado lugar inclusive a distintas sentencias del Tribunal contra nuestro país multándolo, sustantivamente y mediante multas coercitivas hasta su cumplimiento, por su demora en dar cumplimiento a lo dispuesto en la normativa europea (por todas puede verse la STJUE de 25 de julio de 2018 C-205/2017). Lo cierto es que, como reconoce el propio Plan Nacional de Depuración, Saneamiento, Eficiencia, Ahorro y Reutilización DSEAR (2022-2027), aún hoy y a pesar del tiempo transcurrido, España está lejos de depurar adecuadamente todas sus aguas residuales y, en consecuencia, de cumplir con las obligaciones establecidas en la normativa europea existente en la materia e indica que este problema afecta de manera desigual a los territorios, destacando a Andalucía, Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y León y Extremadura como las más afectadas, mientras que Navarra, La Rioja y la Región de Murcia presentan menores deficiencias.

Y así, tras sucesivos avisos en forma de cartas de emplazamiento y Dictámenes motivados a lo largo de los últimos años (2012, 2015, 2021), tuvimos noticia a finales de diciembre de 2023 de que la Comisión había de nuevo decidido llevar a nuestro país ante el TJUE. Justificaba dicho órgano europeo su decisión por el incumplimiento generalizado de la normativa europea y, tras constatar que, en el caso de 29 aglomeraciones urbanas, España «sigue teniendo que garantizar que disponen de sistemas colectores de aguas residuales y que, cuando esté justificado el uso de sistemas individuales u otros sistemas adecuados, se alcance el mismo nivel de protección medioambiental que con un sistema colector». Y sobre otras 225 aglomeraciones España «sigue sin ofrecer el grado de tratamiento exigido a toda la carga contaminante de las aglomeraciones o no ofrece los resultados de tratamiento necesarios en lo que respecta a los vertidos después del tratamiento». Ahí es nada, aunque como ahora veremos, la situación puede empeorar dadas las nuevas exigencias en la materia que una nueva Directiva impone.

1. La regulación europea respecto del tratamiento de aguas residuales: sin cumplir la anterior nos enfrentamos a una nueva regulación.

Debe recordarse, en primer término, que el Pacto Verde Europeo establece un objetivo de contaminación cero para la UE, que beneficia a la salud pública, el medio ambiente y la neutralidad climática, además de mejorar la resiliencia de Europa.

A estos efectos, inclusive con anterioridad al mismo, la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas (Directiva 91/271/CEE del Consejo) se dictó con el objetivo de proteger el medio ambiente de los efectos adversos de las aguas residuales urbanas procedentes de los sectores doméstico e industrial. Con arreglo a la Directiva, las aglomeraciones urbanas están obligadas a poner en marcha las infraestructuras necesarias para recoger y tratar sus aguas residuales urbanas, eliminando o reduciendo así todos sus efectos no deseados cuando se vierten en las masas de agua.

De conformidad con esta Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, los Estados miembros de la UE debían establecer un tratamiento secundario de todos los vertidos procedentes de aglomeraciones urbanas de más de dos mil equivalentes habitante, y un tratamiento más avanzado en las aglomeraciones urbanas de más de diez mil equivalentes habitantes en zonas sensibles designadas. El tratamiento secundario complementa la eliminación de materia sólida procedente de aguas residuales urbanas (el denominado tratamiento primario) con la descomposición de las sustancias orgánicas mediante bacterias. A veces se requiere un tratamiento adicional para proteger los medios acuáticos sensibles. El tratamiento más estricto puede consistir en la desinfección del efluente sometido a tratamiento para proteger las aguas de baño o las aguas para cría de moluscos. También puede consistir en la eliminación de fósforo o nitratos (nutrientes presentes en las aguas residuales) para proteger las aguas que se hallen amenazadas por la eutrofización.

El objetivo de la legislación de la UE, como la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, es en definitiva proteger la salud humana y salvaguardar el entorno natural, y es fundamental que los Estados miembros la apliquen plenamente a fin de alcanzar ese objetivo.

Pues bien, más recientemente, el Consejo Europeo ha aprobado la nueva Directiva de Tratamiento de Aguas Residuales Urbanas que amplía el ámbito de aplicación a aglomeraciones más pequeñas, abarca más contaminantes, incluidos los microcontaminantes, y contribuye a la neutralidad energética. Los Estados miembros de la UE dispondrán en este supuesto de un plazo de hasta 31 meses para adaptar su legislación nacional a las nuevas normas establecidas tras la aprobación de la directiva.

Con esta nueva directiva, los Estados miembros deben tratar las aguas residuales de todas las aglomeraciones de más de 1.000 equivalentes de población (e-h) de acuerdo con las normas mínimas de la UE, en lugar del umbral de 2.000 equivalentes de población establecido en las normas anteriores. Y para combatir mejor la contaminación y evitar el vertido de aguas residuales urbanas sin tratar al medio ambiente, todas las aglomeraciones de entre 1.000 y 2.000 equivalentes de población deben estar dotadas de sistemas colectores y todas las fuentes de aguas residuales domésticas deben estar conectadas a estos sistemas antes de 2035. En el caso de dichas aglomeraciones, antes de 2035 los Estados miembros tendrán que eliminar la materia orgánica biodegradable de las aguas residuales urbanas (tratamiento secundario) antes de que se viertan al medio ambiente. Se aplicarán excepciones a los Estados miembros en los que la cobertura de los sistemas colectores sea muy baja y, por tanto, se exijan inversiones significativas a fin de dar cumplimiento a estos objetivos.

De aquí a 2039, la eliminación de nitrógeno y fósforo (tratamiento terciario) será obligatoria para las plantas de tratamiento de aguas residuales urbanas que traten aguas residuales urbanas con una carga de 150.000 equivalentes de población o más. En el caso de las plantas de tratamiento de aguas residuales urbanas, en 2045, además, los Estados miembros tendrán que aplicar un tratamiento adicional para eliminar los microcontaminantes.

No es preciso ser muy sesudo para ser consciente de que si hasta ahora había deficiencias e incumplimientos el escenario que pinta esta nueva norma nos debería hacer reflexionar sobre esta materia. Deberemos, si queremos salir del furgón de cola, de ponernos las “pilas” en los próximos años para alcanzar estos objetivos lo que implicará, en buena medida, también de modificaciones legislativas en esta materia. Y ahí, a la hora de afrontar estos nuevos retos, convendría que aprendiéramos de la experiencia, que fuésemos capaces de identificar aquellos factores que estructuralmente han dificultado cumplir estos compromisos básicos ambientales y enfrentarlos decididamente. Y la planta local española, como ya se puede imaginar, es uno de ellos.

2. Las competencias de los pequeños municipios en la materia: una situación disímil poco propicia para el cumplimiento de las obligaciones en esta materia.

En lo que se refiere al objeto de este comentario, y como es conocido, la legislación básica de régimen local dedica distintos artículos -en concreto los artículos 25, 26 y 86- a esta concreta materia. Y se complementan dichas previsiones con lo que se previene en la legislación autonómica y la sectorial de aguas (también en el doble plano estatal-autonómico)

Pues bien, hasta hace bien poco, y en base a la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS de 25 de abril de 1989 ECLI:ES:TS:1989:14055), se había mantenido por la jurisprudencia la competencia municipal, y con ello la responsabilidad, sobre la depuración de aguas residuales. En este sentido, concluía así la sentencia referida:

 “La Ley Básica Estatal de Régimen Local de 2 de abril de 1985 establece como competencias obligatorias de los Municipios, entre otras, las de protección del medio ambiente y la de protección de la salubridad pública, así como la de alcantarillado y tratamiento de las aguas residuales -artículo 26-. Y reconoce, además, el derecho de los vecinos a exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público -artículo 18-. Es claro, por tanto, que el Municipio demandado tiene la obligación -correlativa al derecho del recurrente de adoptar las medidas adecuadas para evitar los problemas que ocasionan las deficiencias en las instalaciones de vertido de aguas residuales”.

Sin embargo, la más reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo ha matizado dicha cuestión. Primero en las SSTS de 29 de julio de 2021 (rec. 223/2020) y de 26 de enero de 2022 (rec. 341/2020) en las que se abordaba la determinación de la responsabilidad de la Administración local o de la autonómica por el incumplimiento del Derecho de la Unión Europea por el que había sido condenado el Reino de España por el TJUE, precisamente en relación con las obligaciones en materia de depuración de aguas residuales impuestas por la Directiva 91/271/CEE, y se concluyeron en la mismas que era preciso distinguir entre la competencia relativa al saneamiento o depuración de las aguas residuales y la competencia relativa a la realización de las obras hidráulicas necesarias para la prestación de aquel servicio y que la competencia para esto último correspondía a las administraciones autonómicas allí concernidas. No es un pequeño matiz sin embargo si nos atenemos al cumplimiento de los objetivos perseguidos.

Pero inclusive, más recientemente, en la STS de 16 de octubre de 2024 (rec. 7868/2022) se vuelve sobre ello. Y esta vez se recogen consideraciones que directamente abordan la competencia sobre dicha materia, y con ello volvamos a reiterarlo la responsabilidad, delimitando el alcance de las previsiones establecidas en la legislación local y sectorial de aguas, estatal y autonómica, remitiendo a lo establecido en la concreta legislación autonómica sobre la materia la determinación de la competencia.

En efecto, en esta última sentencia la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir había impuesto al Ayuntamiento de Alcaraz una sanción como consecuencia del vertido de aguas residuales aludiendo la resolución administrativa a la competencia del Ayuntamiento para la gestión y tratamiento del vertido que deriva del art. 25.2.c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), afirmando que dicho precepto «dispone que la evacuación y el tratamiento de las aguas residuales es una competencia municipal». La cuestión casacional planteada en el recurso que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistía en determinar si resultaba exigible a los municipios con población inferior a 2.000 habitantes la prestación del servicio o el ejercicio de la competencia relativa al tratamiento o depuración de aguas residuales, en el marco de la legislación básica de régimen local.

Pues bien, en el ATS de 22 de febrero de 2023, de admisión del recurso de casación, se identificaban como normas objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia pudiera extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, las siguientes: artículos 25.2 y 26.1.b) y 2.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), en relación con el artículo 6 del Real Decreto Ley 11/1995, de 28de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas, incorporando al Ordenamiento Interno la Directiva 91/271/CEE, de 21 de mayo modificada por la Directiva98/15/CE de la Comisión, de 27 de febrero de 1998, relativa al Tratamiento de las Aguas Residuales. El interés de la sentencia, por tanto, era máximo ya que ahora no se trataba de dilucidar la responsabilidad sino que, de frente, se abordaba a quien se atribuía la competencia.

Así las cosas, y a la vista de las alegaciones de las partes, parte el Tribunal de la jurisprudencia constitucional, dictada a propósito de las modificaciones en la legislación local acontecidas en 2013, para subrayar que el artículo 25 de la LBRL no es una norma atributiva de competencias y dice que:

“el art. 25.2 de la LRBRL, en cambio, se limita a identificar una serie de materias de interés local para que, dentro de ellas, las leyes sectoriales, estatales o autonómicas, atribuyan a los entes locales competencias propias en función de ese interés local, pero no atribuye directamente competencia alguna (STC 41/2016, FFJJ 9 y 10)”.

Y sigue diciendo que:

“El art. 25.2 LBRL sigue funcionando, por tanto, como una garantía legal (básica) de autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE) a través de la cual el legislador básico identifica materias de interés local para que dentro de ellas las leyes atribuyan en todo caso competencias propias en función de ese interés local [ STC 214/1989, FJ 3 a) y b)].»

Y, tras dicha reflexión, continúa refiriéndose al artículo 26 diciendo que:

 “Este precepto, como hemos dicho, a diferencia del anterior, en su apartado primero sí efectúa una atribución competencial directa a los municipios. Pero de ella tampoco cabe deducir que los ayuntamientos de menos de 2.000 habitantes estén obligados a establecer un sistema de tratamiento de aguas residuales”.

Y es que, en opinión del Tribunal Supremo, hay que tener en cuenta que:

“Dentro de la expresión «alcantarillado» no cabe incluir, como pretende la recurrente, el tratamiento de aguas residuales, concepto éste dotado de un contenido propio, preciso y distinto, que se encuentra definido en la Directiva1991/271, del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas ( art. 2) y en la norma interna de trasposición, Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas, también en su art. 2. Sin que la propia definición del tratamiento de aguas residuales que se contiene en estas normas permitan tampoco asimilarlo a la «recogida de residuos», como, por otra parte, se cuida de reflejar la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, que, en materia de tratamiento de aguas residuales, se remite a su regulación específica (arts. 2.av y 3.3.a)”.

 Y descartado que la LRBRL en sus arts. 25 y 26 atribuya directamente a los municipios de menos de 2.000 habitantes competencia en materia de tratamiento de aguas residuales, el Tribunal procede a analizar si esta competencia puede entenderse atribuida por la legislación sectorial estatal, única que el Tribunal puede analizar al quedar fuera de los límites de ese recurso de casación la interpretación de la legislación autonómica.

En este sentido, y al analizar el artículo 6 del Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas que transponía la Directiva a nuestro ordenamiento al considerar que este precepto atribuía directamente a tales municipios la competencia para el establecimiento de dichos sistemas de tratamiento, considera el Tribunal Supremo:

 “este planteamiento no puede ser compartido por dos razones fundamentales, en primer lugar, porque ninguno de estos dos conceptos, municipio y número de habitantes, son los utilizados por esta norma sectorial que, como hemos explicado, no hace referencia a municipios, sino a «aglomeraciones urbanas», ni a número de habitantes, sino a número de «habitantes-equivalentes», conceptos, ambos, cualitativamente distintos, como la propia norma se encarga de definir; y en segundo lugar, porque corresponde a las comunidades autónomas -y no al Estado- la delimitación territorial de las aglomeraciones urbanas obligadas a disponer de un tratamiento adecuado para sus aguas residuales por lo que resulta necesaria la interpositio de una norma autonómica para su determinación”.

 Para concluir que:

 “ni son conceptos equiparables los de «municipio» y «número de habitantes» con los de «aglomeraciones urbanas» y número de «habitantes-equivalentes» que se utilizan en esta norma sectorial estatal, ni se atribuye al Estado, sino a las comunidades autónomas -previa audiencia de los municipios afectados-, la delimitación de las «aglomeraciones urbanas» que sirven de base para el cumplimiento de las obligaciones de tratamiento establecidas en la norma”

 Y termina diciendo que:

“ni la legislación estatal básica de régimen local ( arts. 25.2 y art. 26 de la LRBRL) ni la legislación sectorial estatal en materia de tratamiento de aguas residuales urbanas (Real Decreto-Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas) contienen una atribución directa de competencia a los municipios de menos de 2.000 habitantes para el establecimiento de un sistema de tratamiento de dichas aguas, sin perjuicio de las que, en su caso, puedan asignarles las comunidades autónomas en el ámbito de sus competencias”.

Del análisis quedaba ausente, según decíamos, por falta de competencia la legislación sectorial autonómica, pero la sentencia de instancia, la STSJ de Castilla-La Mancha de 5 de julio de 2022 (rec. 235/2022), entiende que la Ley Reguladora del Ciclo Integral del Agua de Castilla-La Mancha ha de interpretarse en el sentido de que la misma no atribuye competencias a los municipios dado que su artículo 6 nada dice sobre la competencia municipal para depurar, limitándose a establecer la competencia para el abastecimiento y el saneamiento de modo que, simplemente, en esa Ley queda sin atribuir la competencia para depurar salvo por lo que respecta a las infraestructuras de interés regional, sin que se pronuncie la norma en cuanto a los Ayuntamientos en lo tocante a depuración. Deslindando, por tanto, ambos conceptos de la depuración de aguas residuales.

Situación que podría ser disímil decíamos respecto de otras Comunidades Autónomas, por ejemplo Andalucía, donde su norma, tanto local como sectorial, si parecen atribuir competencias a los municipios en la materia. De esta manera, y en principio, el Art. 9.4.c) de la Ley de Autonomía Local de Andalucía establece qué es competencia propia municipal: “el saneamiento o recogida de las aguas residuales urbanas y pluviales de los núcleos de población a través de las redes de alcantarillado municipales hasta el punto de interceptación con los colectores generales o hasta el punto de recogida para su tratamiento”, si bien la Ley de Aguas de Andalucía, en su artículo 13.1, sí que se refiere en forma directa a la competencia de estos en la materia asignándoles como una responsabilidad propia la depuración de las aguas residuales urbanas, que comprende la intercepción y el transporte de las mismas mediante los colectores generales, su tratamiento hasta el vertido del efluente a las masas de aguas continentales o marítimas (apartado d).

3. Conclusión: ¿habría que darle una miradita a la situación competencial en esta materia (y a otras cosas)?

Ciertamente se ha avanzado en forma significativa en los últimos años en el tratamiento de nuestras aguas, pero no es menos cierto que no en forma suficiente y que los incumplimientos en materia de depuración de aguas residuales urbanas suelen estar ligados más a pequeñas poblaciones que a ciudades más grandes, con más medios técnicos y económicos.

Como vemos la jurisprudencia ha sido consciente de ello y en esa dirección, podríamos decir que realista, ha ido interpretando los preceptos de la legislación local y de aguas. Dicho eso se pone de manifiesto, tras lo hasta aquí expuesto, que una situación de conflicto competencial, como este que se está poniendo de relieve, no ayuda, sino que más bien entorpece la solución al problema planteado. Pero es que ahora la demora en proceder a la depuración de las aguas residuales, tras la nueva Directiva, se extenderá a nuevos y más pequeños núcleos de población. Lo que plantea desafíos que no admiten demora.

Y es que en un país en el que el cambio climático plantea desafíos adicionales para el abastecimiento de agua parece urgente abordar de manera efectiva las amenazas actuales que pesan sobre los limitados recursos hídricos. Baste mencionar, a título de ejemplo, el enorme potencial que supone la reutilización del agua, procedente de plantas de tratamiento de aguas residuales, para el riego agrícola con la relevancia que tiene este sector en España.

El deslinde entre los conceptos de los que se ha dado cuenta (saneamiento, depuración, etc.), la responsabilidad sobre la construcción de infraestructuras y otras cuestiones conexas como la cultura ciudadana o el artificialmente bajo precio del agua creo, como queda de manifiesto en esa jurisprudencia de la que se ha dado cuenta, van a ser cuestiones claves y debieran encararse con mayor decisión para dar respuesta a los desafíos significativos que en materia ambiental ha de enfrentar el país.

Nuestra planta local, que dicho sea de paso ayuda desde otros puntos de vista a facilitar los desafíos ambientales de nuestros territorios, me temo, sin embargo, que en esta concreta materia es insuficiente en sus capacidades para satisfacer estos nuevos retos que la nueva Directiva propone con relación al tratamiento y depuración de las aguas residuales y preciso será resolver en forma óptima, tanto el adecuado funcionamiento del asociacionismo municipal, como las responsabilidades que en esta materia han de asumir en forma decidida otras Administraciones supramunicipales.