La caducidad en los procedimientos expropiatorios

El artículo 44 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común  regula los efectos de la falta de resolución en plazo en los procedimientos iniciados de oficio por la Administración. El procedimiento de expropiación forzosa, salvo excepciones que no son objeto de análisis en esta entrada, es por lo general, uno de los casos típicos de procedimiento iniciado de oficio.

A nadie le cabe duda que la expropiación forzosa, en cuanto supone una privación coactiva de la propiedad, implica el ejercicio de una potestad administrativa que genera efectos desfavorables en el administrado. Por ello, cabría entender aplicable el artículo 44.2 de la citada Ley 30/1992, que prevé la caducidad del procedimiento por la falta de resolución en plazo para los casos en que la Administración ejercitada facultades de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen. La cuestión, sin embargo, no es tan sencilla como pudiera parecer.

La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha dictado dos sentencias con doctrinas en principio contradictorias, aunque como veremos a continuación, en realidad son compatibles e incluso complementarias. Nos referimos a la Sentencia de 19 de octubre de 2010 – Sección 6ª – (Ar. RJ 20107399), y a la más reciente de 25 de septiembre de 2012 – también de la Sección 6ª – (Ar. RJ 20129420).

En la primera de ellas, el TS se decanta por la apreciación de la caducidad al procedimiento expropiatorio, al señalar en su Fundamento de Derecho Cuarto lo siguiente:

“Y en cuanto al otro apartado, en que se pide la condena a la Administración a continuar un expediente expropiatorio paralizado por causa no imputable al interesado, hay que recordar lo dispuesto por el art. 44 LRJ-PAC para la falta de resolución expresa en los procedimientos administrativos iniciados de oficio por la Administración: una vez expirado el plazo máximo establecido, si se trata de un procedimiento administrativo susceptible de producir efectos de gravamen sobre el interesado -como sucede, sin duda alguna, con la expropiación forzosa-, se producirá la caducidad del procedimiento administrativo, debiéndose acordar el archivo con arreglo a lo ordenado por el art. 92 LRJ-PAC . Por tanto, tampoco aquí cabe condenar a la Administración a llevara a cabo tramitación alguna, debiendo esta pretensión ser rechazada”.

En la Sentencia de 2012, en su Fundamento de Derecho Tercero el TS rechaza la caducidad aplicada a la pieza de justiprecio, indicando que

“…el procedimiento en la fase de fijación del justiprecio no constituye en realidad un acto de gravamen para el recurrente, sino que, por el contrario, se intenta a través del mismo dar satisfacción a la indemnización correspondiente a la lesión producida por la expropiación; resulta todo ello de la configuración de la expropiación forzosa como un procedimiento complejo integrado por diferentes actuaciones procedimentales, una de ellas consistente en la fijación del justiprecio que se inicia con la remisión de la hoja de aprecio, o de la propuesta de convenio para fijación del justiprecio, al interesado, que carece de encaje en lo dispuesto en el articulo 44.2 de la Leu de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

            Como hemos declarado en sentencia de 16 de enero de 2003 y 4 de marzo de 2005 , que el Tribunal de instancia recoge, las consecuencias del retraso en la determinación del justiprecio vienen determinadas por la obligación de abono de intereses a que se refiere los artículos 52 y 56 de la Ley de Expropiación Forzosa , pero ni permiten entender nacido un acto por silencio positivo, ni posibilitan la declaración de caducidad de una actuación expropiatoria que en el trámite de fijación del justiprecio tiene por objeto exclusivamente satisfacer los intereses del expropiado, siendo las consecuencias del retraso en la fijación del justiprecio no la caducidad con anulación del acuerdo del Jurado, sino la compensación con el abono de intereses, lo que determina la estimación del motivo casacional”.

Para comprender por qué estas dos sentencias son compatibles y complementarias es necesario partir de la premisa de que la expropiación forzosa, como dice la última de las sentencias citadas, es un procedimiento complejo, integrado por varias piezas con autonomía propia. La primera de esas piezas, que da comienzo al procedimiento, es la declaración de la necesidad de ocupación. Se inicia mediante resolución en la que se expresan los bienes y derechos afectados por la expropiación, seguida de un período de información pública por quince días, y una resolución final sobre los bienes y derechos que  son objeto de ocupación. Esta pieza, por tanto, decide acerca de la procedencia de expropiar y, por tanto, es un acto desfavorable para el administrado. Una vez resuelta esta cuestión, se inicia la pieza de justiprecio, que exclusivamente va dirigida a resolver sobre la indemnización. De este modo, y partiendo de que los bienes ya son expropiables, la pieza de justiprecio tiene un carácter favorable, o al menos no es desfavorable y, por ello, no es predicable respecto de ella la caducidad. Nótese que esto es lo que señala el TS en la sentencia de 2012, cuando dice que es la pieza de justiprecio la que no tiene carácter desfavorable. Luego esta doctrina no es aplicable al resto de las piezas del procedimiento expropiatorio, y particularmente a la necesidad de ocupación que, como ya hemos señalado, sí tiene ese carácter, de ahí que la Sentencia de 2010 sí aprecie los efectos de la caducidad.

A la vista de lo expuesto, habrá que concluir que está sujeta a caducidad la tramitación de la necesidad de ocupación que, a falta de plazo específico para resolver, deberá quedar resuelta y notificada en tres meses. La pieza de justiprecio, por el contrario, no está sujeta a caducidad y, las consecuencias del retraso consistirán en el abono de intereses, tal y como determinan los artículos 52 y 56 de la Ley de Expropiación Forzosa.