Subvencionar el empleo: algunas consideraciones y una reflexión sobre el workfare encubierto

“La clave es crear empleo. Es empleo, empleo y más empleo. Es generar las condiciones para que se cree cada día más y mejor empleo”. Lo anterior está extraído, literalmente, de las primeras páginas del programa con el que el partido que hoy gobierna concurrió a las últimas elecciones generales. Se ha escogido por su claridad, pero no por su originalidad. El Partido Popular no está solo en la búsqueda del pleno empleo, le acompañan en esta anacrónica travesía las principales fuerzas políticas del país[1]. Y, también, desde hace algunos años, son comunes las políticas de empleo autonómicas que consisten en otorgar subvenciones y fomentar la contratación pública basada en criterios sociales -llevadas a cabo por parte de gobiernos de distinto signo político-. Sin embargo, la ausencia de evaluación de este tipo de medidas evidencia carencias a la hora de fijar con claridad qué modelo de estado de bienestar queremos, desde el punto de vista del empleo. Parece que la implantación de estas medidas tiene más que ver con la intuición que con un análisis de la realidad referenciado en un determinado modelo social.

El objetivo de esta entrada es hacer un breve repaso a los distintos modelos de estado de bienestar existentes para ver dónde podrían encajar las políticas que se están llevando a cabo en España. Nos ocuparemos de estudiar si, jurídicamente, se adecuan a los principios constitucionales; y si, económicamente, encuentran justificación. Se advierte al lector con prisa que la conclusión a la que se ha llegado es que podríamos estar ante políticas más propias del workfare anglosajón que los ansiados modelos de políticas activas de empleo nórdicos o la inclusión social de la Europa continental.

Son tres las principales respuestas que, tradicionalmente, se han articulado para hacer frente al desempleo y fomentar la inserción laboral, a saber:

• el workfare anglosajón, propio del modelo liberal de bienestar, donde las prestaciones son residuales y de carácter asistencial;
• las políticas activas de empleo, características del modelo socialdemócrata o escandinavo de bienestar, donde predomina una alta cobertura de prestaciones a través del sistema impositivo; y
• las rentas mínimas o de inclusión, que se enmarcan en el modelo corporativista del bienestar, en el que predominan las prestaciones de carácter contributivo, sustentadas en las cotizaciones de los trabajadores, es decir, en el logro personal[2].

El cuadro a continuación elaborado por Moreno Márquez (2008) ilustra de forma esquemática los modelos mencionados, siguiendo la clasificación de varios autores:

Evidentemente, los modelos mencionados, cuyo origen se encuentra en la clasificación de los estados del bienestar que hizo a principios de los años 90 Esping-Andersen no son compartimentos estancos a día de hoy. En cualquier caso, resultan útiles a la hora de clasificar las políticas de empleo, analizar ventajas y desventajas y reflexionar acerca de qué modelo se tendría que configurar a la vista de la realidad social actual.

Cuando hablamos de workfare lo que estamos diciendo es que para poder tener acceso a determinadas prestaciones sociales es necesario trabajar. Así, este modelo característico de Estados Unidos y Reino Unido constituyó el paso de un sistema de derechos –welfare– a un sistema de obligaciones –workfare– vinculadas a esos derechos. “El trabajar se convierte en un deber y deja de ser un derecho” (Méndez de Vigo, 2013). El workfare lo conforman una serie de programas que exigen el retorno al mercado laboral para poder acceder al cobro de prestaciones sociales. En este modelo prima, claramente y a cualquier precio, la inserción laboral. Se entiende que la forma óptima de inserción social es el empleo[3].

Las políticas activas de empleo nacen como un instrumento para superar y mejorar las tradicionales políticas pasivas de empleo, que se ocupan de garantizar una renta a aquellas personas que se encuentran en situación de desempleo (subsidios de desempleo) (Moreno Márquez, 2008). En lo que a gasto se refiere, las políticas pasivas son predominantes. Dentro de este modelo es importante diferenciar dos tipos de medidas:

• de un lado, las que están enfocadas a mejorar la empleabilidad de la persona sin empleo –por ejemplo, a través de la formación-; y
• de otro lado, las que ofrecen directamente un puesto de trabajo a las personas desempleadas –a través de empleos subvencionados o de exenciones fiscales-.

Un estudio realizado en Suecia concluyó que, frecuentemente, los participantes en las políticas activas de empleo transitan entre los empleos precarios de corta duración los subsidios por desempleo, y viceversa[4]. En España, la efectividad de este tipo de medidas no se evalúa suficientemente[5] y los análisis que se hacen en numerosas ocasiones tienen más que ver con el número de personas que han dejado de ocupar las “listas del paro” que con la calidad del empleo y el nivel de bienestar de esas personas.

Las rentas mínimas nacen por la necesidad de dar cobertura a aquellas personas que el sistema contributivo de prestaciones no atiende. Subyace en ellas la solidaridad y no tanto el haber contribuido al sistema de seguridad social. Se caracterizan por ser subsidiarias y no contributivas. Nacieron en Francia en los años 80 y en España fue pionero el modelo del País Vasco[6]. No obstante, a día de hoy todas las comunidades autónomas, con mayor o menor acierto, han regulado ayudas similares. Hay que significar que todas las rentas mínimas existentes en España[7] tienen entre sus condicionantes aspectos laborales: estar en búsqueda activa de empleo, no rechazar un empleo, realizar cursos de formación, etc.

Sentado lo anterior, ¿qué modelo es el nuestro? Las diferenciaciones que se han hecho no son triviales. Dependiendo de los objetivos que se quieran obtener habrá que poner en marcha una, otra o ninguna. No es igual querer emplear al mayor número de personas posible que tener como objetivo reducir los empleos precarios y los trabajadores pobres. Tampoco es igual subvencionar formación que subvencionar empleos, como tampoco lo es otorgar las subvenciones a entidades públicas o privadas. Y, en fin, en cualquier caso, las políticas de empleo han de ser coherentes con otros ámbitos de regulación, como el tributario, ya que flaco favor se estará haciendo a la sociedad si a través de medidas de fomento del empleo se esconden soluciones que inciden negativamente en la progresividad que ha de regir el sistema tributario. Veámoslo con mayor detenimiento y tomando algún ejemplo concreto.

En la búsqueda del pleno empleo que anunciábamos al inicio de este artículo decíamos que los gobiernos autonómicos -de distinto signo político y ajenos a los datos que evidencian que mientras aumentan las altas en la seguridad social disminuyen las rentas del trabajo y las horas trabajadas– hace tiempo que han abierto líneas de subvenciones para que los Ayuntamientos contraten a personas en situación de desempleo. Este tipo de contrataciones laborales temporales implican el acceso a la función pública por criterios sociales.

El acceso al empleo público está contemplado en nuestro ordenamiento como un derecho fundamental (art. 23 CE) de configuración legal, que se tiene que regir por lo que también expresa el art. 103 CE. Esta configuración la han realizado el TREBEP y las normas de función pública autonómicas, en todo aquello que no es básico. Pues bien, esta normativa legal, por imperativo constitucional, establece como pilares básicos para el acceso al empleo público la igualdad, el mérito y la capacidad. Y no hay en este marco legal ninguna regulación que exija ponderar estos valores constitucionales con otros, como el derecho al trabajo, el derecho a vivir dignamente o similares, en determinadas circunstancias.

Siendo esto así, cada vez que las Comunidades Autónomas aprueban programas para que las administraciones locales contraten a desempleados, pasando éstos a ser empleados públicos durante un tiempo, se están obviando los parámetros del art. 103 CE y se están primando las circunstancias personales. Sin ánimo de entrar en la conveniencia y la justicia social de la medida, lo cierto es que el marco legal no estaba pensado para este tipo de acceso al empleo público. Las noticias se suceden casi diariamente y el contenido es similar: Ayuntamiento que obtiene una cantidad de dinero para contratar a desempleados durante un periodo de tiempo, que suele fijarse en los 6 meses (si termina siendo de 6 meses o se extiende de forma irregular, ya es otro asunto)[8]

Con este tipo de criterios para el acceso a la función pública, se fomenta la empleabilidad de baja cualificación, fundamentalmente. Y las propias convocatorias no parecen tener claro qué se pretende con ellas. ¿Generar empleo? ¿Sólo durante unos meses? ¿Qué empleo? Si, por otro lado, se fomentan estas medidas porque existen situaciones de pobreza, ¿qué sentido tiene ponerlas en marcha y no comprobar luego si realmente hay menos pobreza en el municipio? Hace años que que tener un empleo no es sinónimo de tener un nivel de vida digno. Hay menciones expresas a la realización de trabajos y servicios de interés general para los municipios y, realmente, esta terminología se asemeja al modelo anglosajón. Cabe preguntarse si estos empleos subvencionados temporales no son, realmente, workfare encubierto bajo denominaciones más amables.

Si no se mide la eficacia de estas medidas en términos de bienestar social no podemos más que asumir que estamos realmente ante políticas de workfare. Se trata, por tanto, de mantener a las personas ocupadas porque nuestra sociedad no consigue desprenderse de la idea de que para percibir prestaciones “hay que hacer algo a cambio”.

Asumiendo que estamos realmente ante políticas, que guardan algunas semejanzas con el workfare, en las que quien contrata es una administración pública, es preciso excepcionar el bloque normativo regulador de la función pública para establecer, de alguna forma, que el mérito y la capacidad son criterios que no regirán en todo caso; que cuando se trate de “obra social” de las administraciones públicas, prevalecerá la situación personal –léase económica- de los individuos. El único encuadre que encontramos en nuestra Constitución para tal cuestión es el art. 31 que, literalmente, dice lo siguiente:

1. Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.
2. El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.
3. Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley.

El apartado primero nos sirve para comprender que, si todos tienen que contribuir al sostenimiento de los gastos públicos conforme a su capacidad económica, el hecho de hacer trabajar a los desempleados, para poder mantener determinadas prestaciones, es casi como establecer que quien no pueda contribuir económicamente, lo hará con su trabajo. El apartado tercero, que prevé las prestaciones personales, ¿podría ser el precepto que diera forma a esta idea? Para poder percibir una determinada cantidad, se impone la carga personal consistente en realizar trabajos para el interés general.

Como vemos, desde el punto de vista jurídico, las llamadas medidas de fomento del empleo local subvencionado tienen un encaje complicado en el actual marco normativo. Sería conveniente realizar las modificaciones oportunas para dar encaje legal adecuado a las necesidades sociales y laborales actuales.  El hecho de que una medida pueda ser justa socialmente no implica, automáticamente, que sea conforme al marco legal. En esta línea quizá puede plantearse que debieran regir principios distintos para el acceso a la función pública dependiendo del trabajo a realizar, pero habrá que establecerlo debidamente.

Por lo que atañe a las cuestiones socioeconómicas, hay que hacer algunas consideraciones. Ante todo, las subvenciones al empleo no tienen justificación económica alguna. Incluso han sido denominadas por autores como Standing el gran timo de la historia económica[9].

“Las subvenciones laborales, incluidas las reducciones en el impuesto sobre la renta y subvenciones marginales al empleo, son también en realidad subvenciones al capital que permiten a las empresas obtener mayores beneficios y pagar salarios más bajos. No tienen justificación económica ni favorecen una mayor igualdad social” (Standing, 2013, pág. 96)

Y, concretamente, en lo que atañe a las subvenciones de empleos temporales, opina el mismo autor que «las subvenciones (…) distorsionan los mercados al obstaculizar la transferencia de empleos a sectores o zonas de mayor productividad. Aunque se defienden porque «mantienen a la gente empleada, preservando así sus habilidades» y reducen los costes sociales de la recesión (Atkins, 2009), dificultan que la gente progrese y adquiera nuevas habilidades o haga un mejor uso de las que ya dispone». Además, «casi todas las subvenciones de corta duración tienen una vida efímera, muchos obtendrán sólo un respiro temporal antes de perder totalmente su empleo» (Standing, 2013, pág. 99).

Subvencionar a compañías que no precisan subvención alguna tiene una dudosa adecuación al reparto equitativo de la riqueza. Qué duda cabe de que cuando se ponen en marcha medidas de esta naturaleza se benefician, mayoritariamente, las grandes compañías y no precisamente la pequeña empresa local. Y si nos atenemos al art. 31.1 CE anteriormente citado, más que progresividad, estamos ante regresividad. No hay equidad en la financiación de los costes laborales de las empresas privadas que no precisan tal ayuda.

Entonces, ¿qué se pretende con ellas? No consta la medición de resultados que amparen la continuidad de este tipo de políticas. Socialmente, tampoco hay evidencia de que se haya obtenido ninguna mejora del mercado laboral. Los resultados de las políticas de empleo descritas son, mayoritariamente, un descenso en el número de beneficiarios de programas de asistencia social pero no llevan consigo un descenso significativo de los niveles de pobreza y desigualdad social. Realmente, ya sea subvencionando a administraciones públicas o empresas privadas, lo que se institucionaliza es el working poor, precariado o trabajadores pobres. En definitiva, el modelo actual lejos de evitar los bajos salarios y la precariedad, los afianza.

Si la justificación jurídica ofrece dudas y el amparo socioeconómico es prácticamente inexistente, no parece que haya razones de peso para continuar con este modelo. Reflexionar acerca de qué modelo de estado de bienestar, en lo que atañe al empleo, queremos, es imprescindible en un momento en el que el trabajo no garantiza una vida digna ni es un medio efectivo de integración social.

[1] Teóricamente en las antípodas ideológicas, Izquierda Unida proponía un plan que garantizara el derecho al trabajo digno para todas las personas. Según su programa electoral, esta actuación supondría la puesta en marcha del denominado Plan de Trabajo Garantizado.

[2] Moreno Márquez (2008). La reformulación del Estado del bienestar: el workfare, las políticas activas de empleo y las rentas mínimas. Revista de servicios sociales. ISSN 1134-7147, nº 43, págs. 143-154.

[3] Las políticas de workfare pueden llegar a ser conflictivas por vulnerar los Derechos más básicos de los ciudadanos. En el año 2013 una ciudadana británica impugnó en sede judicial tener que trabajar sin remuneración alguna en la famosa cadena de supermercados «Poundland», lo que dio lugar a varias sentencias y, finalmente, la Corte de Apelación declaró que el programa «back to work», tal y como estaba configurado, contravenía la el Convenio Europeo para la defensa de los Derechos Humanos. Y es que incluso el arzobispo de York ha denunciado públicamente la inmoralidad que para él suponen este tipo de políticas sociales.

[4] (Kananen, Taylor-Gooby y Larsen, 2004:11, como se citó en Moreno Márquez, 2008)

[5] Al respecto, es muy interesante este artículo de Cuello (2017) que, a su vez, trae a colación un estudio del BCE en el que se concluye que no existe evidencia acerca de la efectividad de las políticas de subvención al empleo españolas.

[6] Los artículos de I. Uribarri contienen numerosos datos y resultan muy esclarecedores a la hora de evaluar el modelo de rentas mínimas vasco.

[7] Puede verse un análisis detallado de las rentas mínimas existentes en España en el apartado 2.4.1 de la última monografía publicada por la Cátedra ACAL-Ciudad Sostenible, Conveniencia Social y Viabilidad Económica de la Renta Básica: el caso de un municipio de 40.000 habitantes (Alcantarilla, Murcia). 

[8] Noviembre de 2017: «El Ayuntamiento de Orihuela obtiene cerca de 515.000 euros de dos subvenciones para contratar a desempleados mayores de 30 años y de larga duración (…) los puestos ofertados comprenden todas las áreas del consistorio, solicitando puestos de administrativo y auxiliar administrativo, oficiales y peones de albañilería, personal de limpieza, pintores de vía pública, conserjes, (…)”. Mas: marzo de 2018. «El Ayuntamiento de Suances ha presentado siete proyectos diferentes a la orden de subvenciones de Corporaciones Locales convocada por el Gobierno de Cantabria, que de ser aceptados supondrán la contratación de 48 vecinos que se encuentren en situación de desempleo durante seis meses (…) En un comunicado, el alcalde de Suances (…) y el concejal de Empleo (…) detallan que los proyectos a desarrollar incluyen labores de interés general y social (…) Para la contratación, el Ayuntamiento ha establecidos tres categorías diferentes: la primera personas desempleadas de larga duración, la segunda jóvenes (menores de 30 años) inscritos en Garantía juvenil y la tercera parados en general. Ruiz Moya recalca la importancia de contar con este programa, que tiene como objetivo principal el fomento del empleo, aunque sea a tiempo parcial, y que supone un importante apoyo para numerosas familias que están atravesando situaciones complicadas. 

[9] Standing, G. (2013). El Precariado. Una nueva clase social. Barcelona: Pasado & Presente. Versión en inglés disponible aquí.

Imagen de cabecera, bajo licencia CCo obtenida de pixabay