Los efectos de la caducidad sobre los procedimientos administrativos reiniciados

1.Introducción: el significado y sentido de la caducidad de los procedimientos.

La caducidad del procedimiento había aparecido encuadrada, de forma tradicional y por sobre todo tras las reformas operadas en la LPA de 1958 por la Ley de 1963, en las formas de terminación anormal del procedimiento. Distinción que no utiliza la legislación actual que sólo habla de terminación del procedimiento sin realizar distinción alguna entre forma normal o anormal, aunque bien es cierto que algún sector doctrinal en algún momento encuadraría a esta en un concepto amplio de silencio administrativo (GARRIDO FALLA). Claro está que, en mi opinión, es preciso distinguir entre la caducidad de los procedimientos (falta de resolución expresa en los procedimientos iniciados de oficio ex artículo 25 Ley 39/2015) y la caducidad del procedimiento debido a la falta de actuación del ciudadano (que, en mi opinión y coincidiendo en este punto con TARDIO PATO, es a la que se refiere los actuales artículos 84 y 95 de la Ley 39/2015 a pesar de su escasa aplicación dada la vigencia del principio de impulsión de oficio que inspira nuestra legislación procedimental).

Lo cierto, y con independencia de la polémica entre si es un supuesto de silencio administrativo “de oficio” o se trata de un instituto jurídico netamente diferenciado, es que resulta plenamente esclarecedora del significado y naturaleza de la caducidad la distinción realizada entre nosotros por GONZALEZ NAVARRO y que permite distinguir entre perención de los procedimientos, caducidad de las acciones y prescripción de los derechos. En expresivo argumento utilizado por este autor “el problema de la naturaleza jurídica de la llamada caducidad del procedimiento se resuelve en una perogrullada: la caducidad del procedimiento es… la caducidad del procedimiento». Ni caducidad de derechos, ni prescripción de acciones. Extinción del procedimiento y nada más.

En definitiva, tres institutos jurídicos que penalizan el transcurso del tiempo en el actuar de la Administración pública que en la jurisprudencia reiterada del Tribunal Supremo (puede verse por todas la STS 19 de marzo de 2018, rec. 2412/2015) es explicada, respecto de la caducidad del procedimiento stricto sensus, de la siguiente forma:

“El ejercicio por la Administración de sus potestades de intervención está sujeta a límites, uno de ellos es el establecimiento de un plazo máximo para resolver los procedimientos. Su razón de ser obedece al deber de las Administraciones públicas de dictar resolución expresa en los plazos marcados por la ley, con ello se pretende garantizar que los procedimientos administrativos se resuelvan en un tiempo concreto, evitando la prolongación indefinida de los mismos por razones de seguridad jurídica. El incumplimiento de estos plazos conlleva como consecuencia jurídica la caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones (artículo 44.2 de la Ley 30/1992), lo que no impide la apertura de nuevo expediente sobre el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción. La caducidad del procedimiento se constituye así como una forma de terminación del procedimiento que penaliza la falta de diligencia de la Administración en el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos para tramitar y resolver”.

Tal aparente claridad del funcionamiento de la institución, sin embargo, no ha sido tal. En efecto, desde qué naturaleza jurídica haya de atribuirse a esa invalidez producida por el transcurso del tiempo (si nulidad o anulabilidad con lo artificial, salvo a los efectos del procedimiento de revisión de oficio, que en la actualidad resulta dicha distinción como reiteradamente pone de relieve la doctrina), hasta la determinación del “dies a quo” o del “día ad quem” o, en fin, los efectos que para que se produzca esta tiene los supuestos de suspensión del procedimiento. Y, en fin, otra multitud de cuestiones cuyo análisis obligarían a un trabajo que queda superado por la necesaria brevedad de estas líneas y de los que recientemente en distintas reflexiones se han ocupado reconocidos y atentos bloguistas a cuyos interesantes comentarios me remito para todo aquel que desee profundizar en el tema.

Nosotros, sin embargo, nos centraremos en otra cuestión, tal y como reza el título que encabeza esta reflexión, que no es otra sino la de determinar qué efectos produzca dicha caducidad sobre los procedimientos reiniciados.

2. Los efectos que produce la caducidad.

Ya nos hemos referido, más arriba, a las discusiones surgidas en torno a si la caducidad del procedimiento constituía un vicio de nulidad de pleno derecho o de anulabilidad que parecen finalmente zanjadas en la jurisprudencia de nuestro alto tribunal como un vicio de nulidad de pleno derecho (puede verse por todas la STS de 12 de marzo de 2019, rec. 676/2018).

La primera de las sentencias citadas en el texto, además, aclara sus efectos sobre el procedimiento que ha caducado, y de esta forma argumenta:

“La esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda inhabilitado como cauce adecuado en el que poder dictar una resolución valida sobre el fondo. Esta ha sido la regla general y ha motivado que numerosas sentencias de este Tribunal hayan venido sosteniendo, con carácter general, la invalidez de las resoluciones administrativas dictadas en un procedimiento caducado al entender que «debía considerarse extinguido, y consecuentemente nula la resolución administrativa recurrida» (STS de 24 de septiembre de 2008, rec. 4455/2004), o como se sostiene en la STS de 3 de febrero de 2010 (rec. 4709/2005) la obligación impuesta en una resolución administrativa dictada en un procedimiento caducado «ha perdido su soporte procedimental, y, por tanto, también, su validez y eficacia». Es más en nuestra STS nº 9/2017, de 10 de enero (rec. 1943/2016) se afirmaba que «el procedimiento caducado se hace inexistente”.

De forma, que como conclusión el Tribunal aclara que “en un procedimiento extinguido e inexistente no es posible dictar una resolución de fondo valida, salvo aquella que tenga como único objeto declarar la caducidad del procedimiento”. Y añade que “si la Administración pese al transcurso del plazo de caducidad no la aprecia de oficio, tal y como era su deber, será el afectado el que deba ejercer las acciones destinadas a obtener una declaración de caducidad, pero una vez declarada la solución no puede ser otra que la nulidad de la resolución de fondo dictada en dicho procedimiento”.

Aclaremos, para que se entienda el razonamiento de la sentencia, que dicha resolución jurisdiccional se dictaba en interpretación de un precepto de la Ley General de Subvenciones respecto del reintegro de subvenciones que permitía que, aún habiendo transcurrido el plazo máximo de resolución, se continuasen las actuaciones y se dictase una resolución de fondo y no, como parece que indica la doctrina general, se reiniciase de nuevo el procedimiento sino hubiese acontecido la prescripción. El Tribunal Supremo rectifica la doctrina mantenida en una resolución anterior y declara la imposibilidad de realizar actuación alguna que no sea la mentada.

Pero la situación que surge en esos momentos, en la mayoría de los procedimientos susceptibles de que se produzca la caducidad, es que puede haberse tramitado gran parte de los distintos trámites que integran el procedimiento y ni se ha producido prescripción alguna ni caducidad de las acciones que correspondan a la Administración. Dos preguntas surgen de inmediato ¿Qué hacer con esos trámites de un procedimiento que el Tribunal Supremo declara fenecido? ¿pueden incorporarse al procedimiento reiniciado o han de reiterarse de nuevo en éste?. Y si se admite su incorporación ¿en qué supuestos? ¿pueden surtir efectos en el nuevo procedimiento reiniciado las pruebas obtenidas en el procedimiento caducado? ¿de qué forma y manera?.

A tal efecto, alguna jurisprudencia se ha pronunciado sobre estos extremos. Por de pronto cabe citar, en primer término, la STS de 9 de mayo de 2001, (rec. 461/1999) que explica que:

«[…] el artículo 92.4 de la Ley 30/1992 comporta que la caducidad del expediente no impide que sea iniciado de nuevo en tanto no haya prescrito la infracción […] Resulta, por lo demás, evidente que el acuerdo de reiniciar el expediente puede y debe fundarse en los mismos documentos que, con el valor de denuncia […] determinaron la iniciación del expediente caducado […] Por otra parte, la caducidad del expediente no determina la falta de efectos de los actos que tienen valor independiente, como son las actas e informes y documentos en los que se funda el acuerdo de inicio, respecto del cual se produjeron con anterioridad. Su incorporación al nuevo expediente determina que dichos documentos queden sujetos al régimen y efectos ligados a éste, sin perjuicio de la caducidad del anterior procedimiento y de su falta de efectos en éste[…]».

Más explícita y clarificadora resulta ser la STS de 24 de febrero de 2004 (rec. 3754/2001) -cuya doctrina se invoca en la más reciente STS 23 de julio de 2020, rec. 166/2019– que realiza una más detallada explicación de cómo opera en los procedimientos reiniciados los trámites ya realizados en un procedimiento caducado. A saber:

«[…] Sabemos que la declaración de caducidad no impide la apertura de un nuevo procedimiento sancionador en tanto en cuanto la hipotética infracción que originó la incoación del procedimiento caducado no haya prescrito […] Ahora bien, al declarar la caducidad la Administración ha de ordenar el archivo de las actuaciones […] lo cual, rectamente entendido, comporta:

a) Que el acuerdo de iniciar el nuevo expediente sancionador (si llega a producirse) puede y debe fundarse en los mismos documentos que, con el valor de denuncia, determinaron la iniciación del expediente caducado. De lo contrario carecería de sentido aquel mandato legal […]

b) Que en ese nuevo expediente pueden surtir efectos, si se decide su incorporación a él con observancia de las normas que regulan su tramitación, actos independientes del expediente caducado, no surgidos dentro de él, aunque a él se hubieran también incorporado […]

c) Que no cabe, en cambio, que en el nuevo procedimiento surtan efecto las actuaciones propias del primero, esto es, las surgidas y documentadas en éste a raíz de su incoación para constatar la realidad de lo acontecido, la persona o personas responsables de ello, el cargo o cargos imputables, o el contenido, alcance o efectos de la responsabilidad, pues entonces no se daría cumplimiento al mandato legal de archivo de las actuaciones del procedimiento caducado […]

d) Que cabe, ciertamente, que en el nuevo procedimiento se practiquen otra vez las mismas actuaciones que se practicaron en el primero para la constatación de todos esos datos, circunstancias y efectos. Pero habrán de practicarse con sujeción, ahora y de nuevo, a los trámites y garantías propios del procedimiento sancionador y habrán de valorarse por su resultado o contenido actual y no por el que entonces hubiera podido obtenerse.

e) Que por excepción, pueden surtir efecto en el nuevo procedimiento todas las actuaciones del caducado cuya incorporación solicite la persona contra la que se dirige aquél, pues la caducidad «sanciona» el retraso de la Administración no imputable al administrado y no puede, por ello, desenvolver sus efectos en perjuicio de éste […] la decisión contenida en aquel punto segundo de conservar actuaciones de carácter y con valor de prueba practicadas en el procedimiento caducado tras su incoación, y de conservarlas con el designio, como parece evidente, de que surtan efecto en el nuevo procedimiento sancionador que pueda incoarse, no es conforme con la interpretación antes expuesta sobre el significado del mandato legal de «archivo de las actuaciones.»

Nótese que se trata de una auténtica penalización (sanción se dice expresamente), no prevista en norma alguna, respecto de trámites que, sin embargo, si son solicitados por el ciudadano si pueden incorporarse es decir no están afectados por ningún tipo de invalidez. Aclarando, además, la jurisprudencia dictada (STS de 21 de noviembre de 2012, rec. 5618/2009) en el caso concreto de una revisión de oficio que el Dictamen emitido por el órgano consultivo correspondiente no puede ser admitido como un trámite a conservar en las actuaciones reiniciadas dado que se produjo en el marco del procedimiento caducado y no de forma independiente al mismo (STS 23 de julio de 2020, rec. 166/2019).

En definitiva, rige una summa regla jurisprudencial cabe advertirlo: los trámites acontecidos en el procedimiento caducado no pueden ser conservados a salvo de aquellos que se hubiesen producido de forma independiente al mismo (denuncias, actas previas al inicio del procedimiento, etc.). E inmediatamente preguntarnos ¿si tiene o no sentido dicha conclusión derivada, tanto de considerar dicha cuestión como una causa de invalidez -igual da nulidad o anulabilidad- y no tan solo un efecto del transcurso del tiempo que hace presumir que se ha declarado el archivo de las actuaciones? ¿No resulta algo artificial y meramente formal esa penalización de la actuación administrativa correctamente realizada?.

3. Conclusión: ¿por qué penalizar con mayor gravedad los procedimientos en que se ha producido la caducidad que aquellos otros afectados por una causa de nulidad de pleno derecho o de anulabilidad?

Respecto de este significado de que haya de entenderse por archivo de actuaciones -reiteremos no previsto en norma alguna- creo que es preciso preguntarse sobre el grado de aplicabilidad que tiene el principio de conservación de actos y trámites en estos procedimientos administrativos caducados; principio derivado, no puede olvidarse, tanto del principio de eficacia de la Administración, cómo de su posición constitucional de ésta al servicio del interés general. Quiero decir con esto:

¿No resultaría más adecuado, en lugar de esa artificiosa distinción, aplicar el tenor literal del artículo 52 LPAC que establece la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción?. Y ya está.

No se debe olvidar que el citado principio de conservación de los actos administrativos constituye un límite a las repercusiones de la invalidez de los actos y trámites. A lo que cabe añadir, asimismo, el propio principio de economía procesal dado que no responde a una elemental lógica dilatar, sin más motivo que penalizar a la Administración que en última instancia representa el interés general, con una reiteración de trámites y actuaciones aparentemente innecesarias, para llegar a idénticas consecuencias, con el objetivo al parecer de que se produzca, ahora si, la prescripción.

Esta propuesta no es nueva. Así lo reconoce la jurisprudencia de forma habitual en otros procedimientos aunque hayan sido afectados por una nulidad de pleno derecho -por todas pueden verse las SSTS de 15 de abril de 2013, rec. 6449/2011 o la de 15 de junio de 2015, rec. 3318/2014- y no cabe preguntar sino ¿por qué no se aplica identidad de razón en estos supuestos? ¿a que razón responde o sirve esta especial penalización? ¿no sería necesario interpretar que significa “archivo de actuaciones”?.