Transparencia y Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT)

1.Introducción: de la regulación en materia de empleo público a la legislación sobre transparencia.

La legislación estatal de empleo público –Ley 30/1984 (LRFP) y también la Ley 7/2007 (EBEP)-, a diferencia de la legislación de las Comunidades Autónomas en esta materia, resultaba muy limitada en cuanto al acceso a la información incorporada a instrumentos organizativos como las relaciones de puestos de trabajo. El resultado no era otro que, en ese momento, los organismos responsables de la protección de datos coincidían en señalar que estas normas no amparaban una cesión masiva de datos de la relación de puestos de trabajo (RPT) incluyendo nombres y apellidos de todo el personal a los representantes de los trabajadores de tal forma que solo procedería la cesión de los datos solicitados, siempre que los mismos fuesen cedidos de forma disociada, sin poder referenciar los datos a personas identificadas o identificables. En caso contrario, debería recabarse el consentimiento de los interesados (Informe AGPD de 10 de marzo de 2009 e Informe 19 de enero de 2012). La misma postura, asimismo, era mantenida cuando la relación del empleado público con la Administración fuera laboral (Informe AGPD de 5 de mayo de 2010).

Inclusive si dicha cesión de datos era solicitada por los órganos representativos del personal, ya se tratase de la representación unitaria o de la sindical, se mantenía una posición restrictiva a ese acceso a la información. Representativa de la situación aludida era la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional que, en el Auto 29/2008, de 28 de enero, se expresaba en los siguientes términos:

“En todo caso, como acertadamente fue señalado por las resoluciones judiciales recurridas, dicho precepto no incluye en el contenido de dicha facultad el conocimiento de todos los datos de las situaciones profesionales de los empleados públicos, esto es, el art. 9 de la Ley 9/1987 no contempla la hipótesis del suministro de una información generalizada e indiscriminada de todos los aspectos relativos a la lista de puestos de trabajo de un determinado organismo público, ni, mucho menos, de determinados datos que afecten a las situaciones personales e individuales de todos y cada uno de los funcionarios públicos que los ocupen. Como se ha expuesto, la respuesta tanto de la TGSS como de los órganos judiciales ha consistido en denegar la solicitada cesión masiva de datos y en asumir el criterio expresado por la Agencia Española de Protección de Datos en sus informes, según el cual es necesario distinguir entre el análisis y seguimiento de una situación individualizada relativa a un caso concreto, por una parte, y el suministro generalizado e indiscriminado de toda la información contenida en un registro personal, por otra, siendo esto último lo realmente solicitado por el representante sindical”

No obstante, la promulgación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno supuso un vuelco radical a dicha situación. Y es que, en efecto, el apartado 2 del artículo 15 de esta norma se referiría a que:

“Con carácter general, y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida, se concederá el acceso a información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano”

Dicha previsión legal fue determinante para que la AGPD mutase el criterio mantenido hasta ese momento. De esa visión restrictiva mantenida hasta entonces de la que se ha dado cuenta se consideró que los datos que deban figurar en dicha relación o catálogo, junto con el nombre y apellidos de la persona que ocupa dicho puesto, no son más que datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano. La consecuencia es que serían subsumibles en las previsiones de dicho precepto y la regla general sería, a partir de ese momento, favorable a la publicidad. Eso sí siempre que, en el caso concreto, no debieran prevalecer la protección de datos personales u otros derechos constitucionales.

La instrumentación de dicha postura se realizaba mediante una recomendación de la Agencia de forma tal que, antes de conceder el acceso a la representación unitaria de los trabajadores, debería hacerse una notificación individualizada a todos los empleados a los que se refiera la información, otorgándoles un plazo de quince días para que pudiesen formular alegaciones y oponerse, en su caso, al acceso previsto. A la vista de las mismas, y ponderando los eventuales derechos que pudiesen resultar afectados (en casos como la violencia de género, etc.), podrían excluirse los nombres y apellidos de aquellos que manifestasen un motivo fundado y legítimo relativo a una concreta situación personal que debe prevalecer sobre el derecho de acceso a la información (Dictámenes conjuntos de la APDCP y CTBG de 23 de marzo y 24 de junio de 2015, referidos a la aplicación de los criterios establecidos en el artículo 15 de la Ley a los datos relacionados con las relaciones de puestos de trabajo y retribuciones de los empleados públicos al servicio de la Administración General del Estado).

En suma, dos límites se derivaban a esa regla general ahora establecida:

o que concurriesen en el supuesto concreto los límites derivados del artículo 14 de la Ley de Transparencia (límites con carácter general al derecho de acceso a la información); o

alternativamente que concurriese alguna situación de protección especial o bien se tratase de algún colectivo en el que se considerase conveniente la omisión del nombre como, por ejemplo, puede suceder con los cuerpos y fuerzas de seguridad, aunque siempre, eso sí, de modo motivado y justificado en atención a circunstancias concretas.

Dicha posición ha sido objeto de una revisión matizada. Demos cuenta ahora, y sin más dilación, de las resoluciones que son objeto de comentario.

2.La Resolución 246/2017 , de 22 de agosto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

En marzo de 2017, la Junta de Personal presentó una solicitud de acceso a la información dirigida a la Delegación Especial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) en Valencia, que tenía por objeto conocer el catálogo actualizado de puestos de trabajo ocupados y vacantes en la provincia de Valencia. La AEAT denegó el acceso, entendiendo que dicha información ponía en riesgo la sanción de ilícitos penales o administrativos en la lucha contra el fraude, las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control y afectaba a los datos de carácter personal.

Presentada reclamación, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno la estimó, puesto que informar sobre las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT) es una obligación legal que no afecta a los datos personales ni a las funciones administrativas de inspección, vigilancia y control.

El Consejo estimó la reclamación presentada por considerar que el acceso a la información para Delegados de Personal y Juntas de Personal se rige por la Ley de Transparencia y no solamente por la regulación específica recogida en el Estatuto Básico del Empleado Público y que informar sobre las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT) es una obligación legal que no afecta a los datos personales ni a las funciones administrativas de inspección, vigilancia y control. En concreto dicha Resolución razona en el caso concreto (FJ 11.º):

“Los datos de nombre, apellido y cargo ocupado son, sin duda, datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano, por lo que debe prevalecer el derecho de acceso frente a la protección de datos personales. Esta relación, a juicio de este Consejo de Transparencia, no interfiere en la lucha contra el fraude ni pone en peligro bienes o derechos más dignos de protección”

Con posterioridad, dicha Resolución fue objeto de impugnación ante la Audiencia Nacional. En un primer estadio el Juzgado Central contencioso-administrativo nº 6 dio la razón al Consejo de Transparencia, pero, más tarde, y en el recurso de apelación interpuesto la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional estimó en parte el recurso de apelación que se interpuso ordenando que se retrotrayesen las actuaciones y que por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno se diese audiencia a los funcionarios afectados, adoptando las cautelas necesarias para que los datos personales de quienes formulen alegaciones no sean conocidos mientras no se resuelva sobre la petición.

En cualquier caso, y al igual que el juzgado, la sentencia de apelación confirmó la aplicabilidad plena de la Ley de Transparencia y consiguientemente declaró que las previsiones contempladas en la legislación de empleo público en relación a la información que habían de recibir las Juntas de Personal en relación a determinadas materias no restringían la posibilidad que tienen de solicitar información adicional en el marco de la Ley de Transparencia dado que, para que pudiese aplicarse lo previsto en la disposición adicional primera de la Ley 19/2013 relativa a la prevalencia de regulaciones específicas sobre la legislación de transparencia, la regulación específica debe señalar con claridad que la información sobre la materia que regula solo podrá obtenerse en la manera que en ella se especifica no afectando, por tanto, al caso concreto establecido. Ahora bien, la de la sentencia se derivan otras cuestiones, que finalmente son las que motivan este comentario, y de las que damos cuenta seguidamente.

3.La STS 15 de octubre de 2020 (rec. casación 3846/2019).

La sentencia objeto de comentario se va a centrar en dilucidar tres cuestiones de suma importancia en relación a la situación hasta ahora actualmente establecida y de la que dimos cuenta más arriba:

• la primera, relativa a qué significa tener un régimen jurídico específico de acceso a la información;
• la segunda, referente a los límites del acceso a la información y, más en concreto, qué ha de entenderse por peligro para la investigación y sanción de ilícitos administrativos;
• la última, last but no least, a si resultaba de aplicación al caso concreto el artículo 19.3 de la Ley de Transparencia y, por ello, debía de consultarse, en primer término y antes de conceder el acceso a la información, a los funcionarios afectados que, recordemos, fue la posición de la sentencia dictada en apelación.

Vayamos, en ese orden, a cada uno de ellas no sin advertir que es la tercera cuestión a que nos hemos referido la realmente novedosa.

En relación a los regímenes jurídicos específicos que excepcionan la aplicación de la legislación de transparencia de acuerdo con la Disposición Adicional Primera de la Ley de Transparencia, y respecto de la regulación establecida en el artículo 40 del TREBEP, el Tribunal Supremo no duda en proclamar que:

“el precepto transcrito no contiene un régimen específico y alternativo que desplace el régimen general de acceso a la información contenido en la Ley 19/2013, ni limita o condiciona el acceso a la información que las Juntas de Personal pueden tener en relación con aquellas materias relativas los empleados que representan y la información que les atañe…..

En definitiva, el precepto en cuestión no fija límites o condiciones en el contenido de la información que puede solicitar y obtener las Juntas de Personal, por lo que no se constituye como un régimen jurídico específico de acceso a la información que desplace y sustituya al previsto en la Ley de Transparencia y Buen gobierno”.

Pero nota clave en la argumentación del Tribunal es, al analizar la aplicabilidad del Estatuto de los Trabajadores a los empleados públicos sujetos a dicho régimen, su afirmación de que:

“esta norma no puede ser tomada como un régimen alternativo que regule, de forma autónoma y diferenciada, el derecho de acceso a la información pública que ostentan las Juntas de Personal respecto a una Administración Pública en relación con las retribuciones de los empleados públicos.

Es el Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto legislativo 5/2015 de 30 de octubre, el que resulta de aplicación «al personal funcionario y en lo que proceda al personal laboral al servicio de las siguientes Administraciones Públicas» (art. 2)”.

Y haciendo suyos los razonamientos vertidos en el proceso jurisdiccional por la Junta de Personal de la AEAT declara que:

“no puede privar a los órganos de representación del acceso a la información pública sobre termas que conciernen al personal que representa, pues la Junta de Personal tiene derecho a conocer los objetivos de los que depende el concreto reparto de las distintas bolsas de productividad, los criterios seguidos para su distribución y las instrucciones emitidas para efectuarlo, al tratarse de una información directamente relacionada con las retribuciones de los empleados públicos. No existe ningún precepto que limite o excluya el derecho a obtener dicha información con independencia de la actuación de los sindicatos que intervienen en la negociación colectiva, antes al contrario el art. 40 del propio Estatuto, establece un derecho a ser informados de forma independiente”.

En relación a la segunda de las cuestiones objeto de análisis, los límites al derecho de información, el Tribunal Supremo recordando la doctrina ya vertida en las STS nº 1547/2017, de 16 de octubre de 2017 (rec. 75/2017) y STS 344/2020 10 de marzo de 2020 (rec. 8193/2018), declara que:

“solo son aceptables las limitaciones que resulten justificadas y proporcionadas, así lo dispone el artículo 14.2 de la Ley 19/2013: «[…] 2. La aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso». Por tanto, la posibilidad de limitar el derecho de acceso a la información no constituye una potestad discrecional de la Administración y solo resulta posible cuando concurra uno de los supuestos legalmente establecido, que aparezca debidamente acreditado por quien lo invoca y resulte proporcionado y limitado por su objeto y finalidad”.

Y, de esta forma, recuerda que la transparencia y publicidad tanto de los objetivos perseguidos por un ente público y su grado de cumplimiento como de los criterios de distribución de los fondos públicos, en este caso relacionados con el reparto de la retribución por productividad entre los empleados, tienen especial importancia para la ley mientras que, por el contrario, considera que no se ha justificado en forma suficiente que la información solicitada concretamente al catálogo de puesto de trabajo y otros aspectos, dificulte o impida la represión de ilícitos tributarios o las funciones de inspección, vigilancia y control de la Agencia Tributaria. Y recuerda que la posibilidad de establecer límites parciales a la información que se proporciona, razonando concretamente las causas que impiden acceder a parte de la información solicitada, podría haber sido una opción que no fue valorada suficientemente.

En definitiva, y creo que esto es lo relevante, a juicio del Tribunal ha de justificarse, de forma expresa y detallada, concreta la sentencia, la existencia del límite invocado en el caso concreto sin que quepan alegaciones genéricas en relación al mismo a fin de que se permita controlar la veracidad y proporcionalidad de la restricción establecida.

Por último, y en tercer lugar, se refiere a la interpretación que deba darse al artículo 19.3 de la Ley de Transparencia en virtud del cual la sentencia de apelación había ordenado la retroacción de actuaciones para solicitar el parecer de los empleados públicos afectados. Y esta cuestión si que resulta totalmente novedosa sobre la situación establecida hasta el momento.

Pues bien, atendiendo al contenido que se prevé para las relaciones de puestos de trabajo en la legislación de empleo público, el Tribunal diferencia entre datos personales y datos profesionales. Datos estos últimos que no resultan protegidos.

De esta forma, y haciendo alusión a la doctrina sentada por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 2019, en la que se examinó la obligación de la Administración General del Estado a facilitar a un sindicato los «listados de ocupación», que han de contener la relación concreta e individualizada de los puestos de trabajo de las Relaciones de Puestos de Trabajo, nombre y apellidos del titular del puesto, en su caso, y el domicilio del centro de trabajo al que está adscrito el puesto, razona que los datos identificativos recabados sobre las personas que desempeñan el puesto de trabajo en la Administración Pública se encuentran directamente relacionados con la organización y funcionamiento de un organismo público, esto es, son datos asociados al desempeño de una labor o actividad pública de la Agencia Estatal, en el que concurre un interés público relevante y tiene como finalidad suministrar una información a la Junta de Personal que representa a quienes ocupan los puestos de trabajo.

Y de esta forma, y en base a dicha argumentación, no considera aplicable la previsión del artículo 19.3 de la Ley de Transparencia fijando como doctrina casacional que:

“Que el artículo 19.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no resulta de aplicación cuando por parte de la Junta de Personal se solicita de la Administración la información sobre el Catálogo de los puestos de trabajo desempeñados por los funcionarios a los que representa y que se contiene en los catálogos de puestos de trabajo, no siendo por tanto necesario el trámite de audiencia previa a los funcionarios que ocupan tales puestos de trabajo”.

4.Conclusión: un paso más en favor del derecho de acceso a la información.

Ciertamente la sentencia despeja cualquier duda que pudiera subsistir sobre la aplicabilidad de la legislación de transparencia a las materias relativas al empleo público. El Tribunal Supremo, en este sentido, avala que informar sobre las Relaciones de Puestos de Trabajo con identificación de los ocupantes es una obligación legal que no afecta a los datos personales ni a las funciones administrativas de inspección, vigilancia y control. Además, confirma que el acceso a la información para Delegados de Personal y Juntas de Personal se rige por la ley de transparencia y no solamente por la regulación específica del EPEP.

Asimismo, confirma cómo la interpretación que haya de darse a los límites establecidos para el acceso a la información ha de ser restrictiva y, de esta forma, justificada detallada y fehacientemente a fin de que se pueda ejercer el necesario control sobre su invocación.

Hasta aquí se consolida una posición jurisprudencial que avalaba las posiciones mantenidas por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Lo que resulta reseñable, si la comparamos con la situación actual, es la no aplicabilidad ineludible del artículo 19.3 de la Ley de Transparencia a fin de facilitar información sobre las relaciones/catálogos de puestos de trabajo y, consiguientemente, establecer un trámite de información pública en estos supuestos. Es sin duda un paso más en materia de transparencia, más allá de donde el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno había establecido, aunque también se suscitan nuevas cuestiones en materia de empleo público como en qué otras materias, hasta ahora sujetas al trámite de información pública que el artículo 19.3 establece a fin de preservar derechos e intereses de terceros, debemos interpretar que ya no es preciso dicho trámite. Seguiremos atentos a dicha cuestión.