Poner al lobo a cuidar de las ovejas: informe del Tribunal de Cuentas nº 1418

La aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, junto con las materias propias relativas a publicidad activa y derecho de acceso a la información de los ciudadanos, incorporó en su Título Segundo, en ese momento de forma novedosa, una responsabilidad administrativa de los cargos públicos. Normativa estatal que debiera haber tenido su continuidad para que el sistema hubiese alcanzado su completitud en las normas de buen gobierno a dictar por las Comunidades Autónomas y por los entes locales. No ha sido así, a salvo de algún caso puntual (Cataluña), en las normas de buen gobierno a dictar por éstas.

La especial sensibilidad por los casos de irregularidades y corrupción existentes en esos momentos explicaba el porqué de la regulación efectuada. De esta forma, y para garantizar la aplicación de los principios y obligaciones de buen gobierno, se establecería un catálogo de infracciones y sanciones que habían de operar en tres direcciones: conflictos de intereses, materia económico-financiera y régimen disciplinario que, en su momento, ya fue criticada por algunos autores (DESCALZO GONZÁLEZ, FERNÁNDEZ RAMOS, PÉREZ MONGUIO, CASTILLO RAMOS-BOSSINI, etc.). En este sentido, la norma se preocupa, sin duda del buen gobierno, pero por sobre todo de la “mala administración”. Y debe subrayarse que la misma, sin perjuicio de lo que se expondrá, tenía como principal objetivo impulsar el exquisito cuidado que la gestión de los asuntos públicos debería conllevar a partir de ese momento.

El nudo gordiano de la cuestión, como ya se podrá imaginar, estaba precisamente en su aplicación y así se había advertido por distintos autores y, como ahora daremos cuenta, este está siendo el triste resultado tras siete años desde su promulgación de una norma mal concebida dogmáticamente y peor ejecutada. Como ahora veremos, tanto en materia económico-financiera, como en materia de conflictos de intereses, los datos disponibles (en efecto, los disponibles ya que en materia disciplinaria estricto sensu dichos datos se revelan mucho más difícil de conocer), ponen negro sobre blanco la vacuidad de una norma que, si pretende que exista una responsabilidad de los cargos públicos, habrá de ser profundamente repensada en distintos aspectos que no pueden calificarse de menores.

1. El Informe del Tribunal de Cuentas sobre fiscalización del cumplimiento de la LTAIBG en las entidades locales (Nº 1418): una desidia compartida por los órganos políticamente responsables de incoar procedimientos de exigencia de responsabilidad y por los órganos de control interno responsables de ponerlos de manifiesto.

El Informe al que nos referimos, dictado en forma reciente, realiza un análisis en relación a las infracciones económico-financieras y su correlativa exigencia en las entidades locales a partir de la información remitida por los órganos de intervención local en materia de gestión económico-presupuestaria, así como como de la información suministrada por una muestra de entidades que no habían rendido la cuenta general del ejercicio 2018. Los resultados resultan sencillamente demoledores en relación al incumplimiento del deber legal de rendición de cuentas y del resto de infracciones tipificadas en el artículo 28 de la LTAIBG. No hay resquicio para la duda en la información suministrada.

• En 743 expedientes, de un total de 35 entidades, se apreciaba la existencia de indicios de posibles responsabilidades por infracciones en materia de gestión económico-presupuestaria de la LTAIBG y en 454 se comunicaron los hechos advertidos por la Intervención al órgano competente para exigir dichas responsabilidades.
• En los expedientes tramitados con omisión de la fiscalización previa preceptiva correspondientes a un total de 429 entidades, los órganos de Intervención comunicaron la apreciación de indicios de la existencia de posibles infracciones en materia de gestión económico-presupuestaria en relación con 1.070 expedientes, de un total de veinte entidades, de los cuales fueron puestos en conocimiento del órgano competente, por parte de la Intervención, un total de 145 expedientes, relativos a ocho entidades.
• De las 194 entidades sobre las que se habían comunicado anomalías en materia de ingresos, únicamente el órgano de Intervención en una de ellas había apreciado presuntas infracciones tipificadas en el artículo 28 de la LTAIBG, y también en un solo caso se habían comunicado tales anomalías al órgano competente.
• Ninguno de los expedientes en los que los órganos de Intervención habían apreciado la existencia de posibles infracciones en materia de gestión económico-presupuestaria fueron comunicados al Tribunal de Cuentas, a través del procedimiento previsto para ello en la Plataforma de Rendición de Cuentas, a los efectos de la eventual incoación de un procedimiento de responsabilidad contable.
• En los restantes acuerdos y resoluciones contrarios a reparos, en los que el órgano de Intervención no había apreciado posibles indicios de infracción en materia de gestión económico-patrimonial, el Tribunal de Cuentas ha verificado la existencia de un total de 1.658 expedientes, de un total de 317 entidades locales, en los que el motivo del reparo era la realización de gastos sin crédito adecuado y suficiente o bien gastos efectuados por órganos que carecían de la competencia para su aprobación, hechos que podrían corresponderse con la infracción tipificada en el artículo 28.c) de la LTAIBG.
• En el caso de los expedientes tramitados con omisión de la fiscalización previa, sin haber apreciado el órgano de Intervención la existencia de una posible infracción en materia de gestión económico-presupuestaria, se han analizado los motivos aducidos por la Intervención, entre los que figuraban 152 expedientes por insuficiencia de crédito, 5.886 por falta de tramitación del correspondiente expediente, 104 por incumplimientos no justificados, 249 por motivos de urgencia, 1.210 expedientes por incorrecta utilización del procedimiento de contratación y otros 23 por exceso de obra ejecutada; supuestos todos ellos susceptibles de incardinarse en la infracción tipificada en el artículo 28.d) de la LTAIBG.

Pues bien, y como se desprende de lo expuesto, ya fuere porque advertidos hechos irregulares y puestos en conocimiento del órgano competente para incoar los procedimientos correspondientes para la exigencia de responsabilidad pertinente éste no hizo nada, ya fuere porque la anterior circunstancia no fue realizada, los procedimientos sancionadores ni siquiera fueron iniciados. Dicha Ley habría quedado como se dice en la castiza expresión en “aguas de borrajas”.

La conclusión del Tribunal de Cuentas en este aspecto es sencillamente decepcionante, en relación a la eficacia de la norma, dado que concluye:

“Ninguna de las entidades a las que se solicitó información había incoado un procedimiento sancionador por infracción en materia de gestión económico-presupuestaria por el incumplimiento de la obligación de rendir cuentas regulada en la normativa presupuestaria aplicable. Únicamente tres entidades, de las 235 que cumplimentaron la solicitud de información efectuada por el Tribunal de Cuentas, informaron haberlo iniciado, si bien, del análisis de la documentación remitida, se verifica que en ninguno de los tres casos se trataba realmente de expedientes sancionadores por la infracción tipificada en el artículo 28.p) de la LTAIBG. Por lo que se refiere al resto de infracciones de buen gobierno del artículo 28, letras a) a o), del mismo texto legal, no se comunicó la iniciación de procedimiento sancionador alguno por las entidades a las que se había solicitado la información”

2. Las infracciones en materia de conflicto de intereses y disciplinarias.

Se desconocen, o al menos no se ofrece publicidad suficiente de los datos relativos a estas materias, en el sector local. Aunque atendiendo a lo que acontece en el sector estatal y autonómico en general ya nos podemos temer lo peor.

En efecto, en el ámbito de la AGE la oficina de conflictos de intereses, a tenor de lo dispuesto en la Ley de Altos Cargos de la Administración General del Estado y en la ya citada LTAIBG, está obligada a suministrar al Gobierno un informe semestralmente donde se da cuenta de los procedimientos incoados a tenor de ambas leyes. Los resultados a pesar del elevadísimo número de altos cargos existentes y dependientes de la AGE, en los últimos años (2018-2020), son los que siguen: 7 procedimientos sancionadores incoados y resueltos sin mayor información de los motivos y el alcance de los mismos.

Se desconocen por la dificultad de acceder a la información, salvo algún caso concreto como resulta ser Cataluña en que si se observa un actividad relevante derivada de la actuación de la Oficina Antifraude de esta Comunidad y que se pone de manifiesto en distintas actuaciones no exclusivamente sancionadoras, el resto de los datos correspondientes a las Comunidades Autónomas y, aún menos como ya se ha apuntado de las Entidades Locales, aunque todo hace sospechar un exiguo cumplimiento de las previsiones legales contenidas tanto en normas estatales como autonómicas.

En el caso de las infracciones disciplinarias contempladas en dicha norma me temo que todavía aún más la falta de eficacia de la norma se haría ostensible. Y es qué para qué abrir un procedimiento sancionador si resulta más fácil y expeditivo el cese (al menos en lo que se refiere a los cargos no electos).

 3. Responsabilidad de los cargos públicos locales: si, pero menos.

Son variadas las razones de que, en el sector local, dicha norma sea sencillamente inaplicable. Por supuesto, a los problemas de tipificación de conductas en estos ámbitos, se unen la oportunidad o no de incluir esos tres tipos de infracciones conjuntamente (DESCALZO). Y a partir de ahí, todo son incógnitas y problemas no suficientemente atendidos en la elaboración de la norma. Desde la naturaleza de este tipo de infracciones (sancionadoras o disciplinarias), la delimitación de qué aspectos, tanto en lo que se refiere al ámbito normativo como al ejecutivo en esta materia, corresponden a quien, qué procedimientos seguir para la exigencia de responsabilidad y su conexión con otros tipos de responsabilidad – penal y contable- muy presentes en distintas conductas tipificadas, el papel de los whistleblower o, por citar un último ejemplo, si es preciso o no acudir a órganos independientes para que esta responsabilidad tenga un efecto útil.

Todo son cuestiones no resueltas -o mejor, mal resueltas- que coadyuvan a la ineficacia de la norma. Por razones de espacio su análisis no es posible realizarlo, en este breve comentario, pero si al menos dejar constancia de ellas.

En lo que se refiere a las infracciones en materia económica financiera el Tribunal de Cuentas centra su explicación, a este inusitado incumplimiento, en tres tipos de causas que seguramente dejen al lector un tanto perplejo y sino léase lo que literalmente dice dicho organismo:

1. Falta de definición del concepto de “alto cargo” en la normativa estatal reguladora del ámbito local, lo que implica que, salvo definición expresa de aquel en la normativa autonómica o en el reglamento orgánico de la propia entidad local, únicamente cabría la aplicación del régimen sancionador previsto en la LTAIBG a los miembros de la Junta de Gobierno Local.
2. Dificultad para determinar el órgano competente para la incoación del procedimiento sancionador cuando el posible responsable sea un cargo electo, pudiendo atribuirse dicha competencia al presidente de la Corporación (o la persona que ejerza, por delegación, la jefatura de personal), quien puede ser también el presunto responsable de la infracción.
3. Dificultad para determinar el órgano competente para la imposición de sanciones por infracciones en materia de gestión económico-presupuestaria, pudiendo interpretarse que dicha competencia corresponde al Pleno de la Corporación o, en el caso de los municipios de gran población, a la Junta de Gobierno Local; órganos que, asimismo, pueden haber acordado los actos determinantes de la infracción.

En definitiva, la pregunta nos resulta obvia ¿cómo resulta posible, y a la vez pensar que la norma alcanzará algún grado de eficacia, el hecho de que la norma encomiende a los propios órganos que presuntamente podrían haber cometido las infracciones que exijan las responsabilidades correspondientes a esa actuación irregular? Y precisamente de ahí la recomendación que realiza el Informe referido que no es otra que encomendar a los responsables de la función de control interno de la actividad económico-financiera el eventual traslado de los hechos al Tribunal de Cuentas por si procediese la incoación de un procedimiento de responsabilidad contable. En definitiva, acudir a quién si puede exigir, aunque solo sea en parte (procedimiento de responsabilidad contable), el efectivo cumplimiento de lo dispuesto en dicha norma.

A buen entendedor pocas palabras bastan. Y el valor del Informe, con carácter oficial, y frente a la charlatanería y las proclamas vacías de muchos responsables políticos de aquellos años de ímpetu regeneracionista, es poner blanco sobre negro como en la fábula de Andersen lo obvio: El Rey está desnudo. Con estas normas, y con esta gestión de las mismas, no vamos a ninguna parte.