VTC, taxi y competencias municipales

No es un asunto pacífico. No, ni mucho menos. En más de una ocasión, a lo largo de los últimos años, hemos asistido, en directo sufriendo las consecuencias o a través de los medios de comunicación, a distintos incidentes resultado de la competencia suscitada entre esos dos medios de transporte. El transporte urbano de viajeros se ha tornado en un terreno discutido.

Hasta no hace muchos años la cuestión no era conflictiva. En el caso del arrendamiento de vehículos turismo con conductor (las denominadas VTC) se trataba primigeniamente de un sector de lujo que, a los efectos de comprender la problemática suscitada, no adquirió una diferenciación plena hasta la promulgación del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres en 1990. Una materia sujeta a competencia estatal y autonómica por contraposición al sector del taxi que, sin embargo, había estado tradicionalmente sometida a la competencia de las autoridades locales. Y una materia, por esas razones y en ese momento, diferenciada con la actividad desarrollada por los taxis respecto de la que, con carácter general, no se producía problemática alguna ya que los usuarios de dichos servicios eran diferentes y respondían a motivaciones distintas.

Así estaban las cosas cuando la revolución originada por la liberalización de actividades y servicios acontecida a partir de 2009 enclavó dicha actividad en el régimen jurídico general del transporte público discrecional de viajeros. Actividad de transporte y no de servicios de la sociedad de la información como declaró la justicia europea confirmando la posibilidad de sujetar esta actividad a autorización con fecha 20 de diciembre de 2017 en el Asunto C-434/15. Y actividad que, a partir de esos momentos y como consecuencia del uso de plataformas tecnológicas, diluyó la diferenciación con el sector del taxi que comenzó por no estar clara y, consiguientemente, tan exenta de problemas como hasta entonces había acontecido (requisitos para la autorización, competencia para otorgarla, proporción de VTC y taxi, etc.). A partir de ahí, como decimos, la problemática estuvo servida.

Los últimos meses, y tras un aparente paréntesis de calma que ha durado aproximadamente cuatro años, se han dictado nuevas normas sobre el sector de las VTC con lo que, como era de esperar, se ha recrudecido de nuevo dicha problemática que, desde luego, plantea múltiples cuestiones que no nos es posible analizar aquí, mucho menos con la profundidad exigible en esta materia tan controvertida, por lo que ceñiremos este comentario a la competencia municipal en dicha materia si es que, empecemos por ahí, puede afirmarse que la misma exista en algunos territorios. No es un tema menor.

1. ¿Cómo hemos llegado a la situación existente en la actualidad?

Los acontecimientos a partir de la liberalización de servicios acontecida en 2009 no dejaron de acontecer periódicamente, casi con carácter anual, y con ello la problemática que dicho conflicto suscitaba dada la competencia que entre ambos sectores ahora sí existía (los paros en el taxi, los conflictos entre conductores, etc). La problemática jurídica, sin embargo, comenzó por la STS de 14 de febrero de 2012 (rec.427/2010) que, en forma resumida, declaró no haber lugar a que reglamentariamente se impusiesen restricciones y condiciones a dicha modalidad de transporte, y tras el amparo legal que se produjo en 2013 modificando distintos artículos de la Ley de Ordenación del Transporte Terrestre (aquí), siguió con la STS de 27 de enero de 2014 (rec. 969/2012) que, explicando muy didácticamente la problemática surgida, legitimó la imposición de limitaciones a la actividad desarrollada por las VTC argumentando que:

“La redacción que la nueva Ley 9/2013, de 4 de julio, ha dado al artículo 48 de la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres, legitima por lo tanto, a partir de su entrada en vigor y con las reservas que se desprenden de su contenido, las limitaciones a las que la Ley 25/2009 privó de cobertura normativa y que la Sala de instancia, con acierto, consideró inaplicables a las autorizaciones denegadas por la Comunidad de Madrid en el año 2010”.

Dichas limitaciones se desarrollaron a través de las modificaciones operadas en el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres en 2015 que, a su vez, fueron objeto de pronunciamiento, cómo no si el conflicto ya estaba en su punto álgido, por parte de la STS de 4 de junio de 2018 (rec. 438/2017), comentada aquí por el profesor BAÑO LEÓN que ha seguido rigurosa y detalladamente esta cuestión, y que dejaba entrever, con independencia del resto de cuestiones que eran objeto de pronunciamiento, que éste era un sector no ajeno a los intereses locales. Desde luego no lo era en el sector del taxi donde tradicionalmente la competencia municipal no había sido discutida, pero ahora también en el sector de la VTC que podría ser objeto de la competencia municipal en lo que se refiere a su autorización. A esta conclusión parecía llegar dicha resolución jurísdiccional cuando razonaba que:

“Por último, estando concebido y regulado el servicio de taxis de la manera antedicha y siendo así que el servicio de taxis y el de VTC constituyen dos formas de trasporte urbano que hoy en día compiten directamente en el mismo mercado y que prestan un servicio semejante, el objetivo de mantener un equilibrio entre las dos modalidades de transporte urbano aparece como una forma de garantizar el mantenimiento del servicio de taxis como un servicio de interés general y, por tanto, amparado en la razón imperiosa de interés general de asegurar el modelo de transporte urbano antes señalado”.

Lo que no resulta en absoluto extraño ya que los servicios de transporte que las VTC prestan, a través de plataformas de intermediación, no son por lo general ni nacionales ni autonómicas, sino que su expansión en los últimos años y su vocación en los servicios que se prestan es eminentemente urbana (y si acaso, y allí donde se produzcan conurbaciones urbanas, metropolitana). Las propias exposiciones de motivos de las normas dictadas en los últimos años reconocen ese hecho.

No parece ilógica, por tanto, la conclusión de que sean en primer término los municipios quienes tengan atribuida las competencias para el establecimiento de requisitos y condiciones en el ejercicio de dicha actividad incluida la autorización de ésta. Máxime si ya se tiene la de autorización de taxis que, como estamos poniendo de relieve, compite en un mismo sector y para un mismo público objetivo. Ni el principio de subsidiariedad ni creo que ningún otro motivo nos debería llevar a otra conclusión cuando estos servicios desarrollan su actividad en el ámbito urbano.

2. Los acontecimientos de los últimos meses: la opción más que discutible de que la competencia de autorización de VTC sea autonómica.

El artículo único del Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre, modificó el artículo 91 de la LOTT, determinando que la autorización de arrendamiento de vehículos con conductor de ámbito nacional habilitaría exclusivamente para realizar servicios de carácter interurbano. Adicionalmente se exigía que el origen de la prestación de servicios se encontrase dentro de la Comunidad Autónoma donde se hallaba domiciliada la correspondiente autorización.

No obstante, la disposición transitoria única del citado Real Decreto-ley 13/2018, de 28 de septiembre, con la finalidad de compensar a los titulares afectados por los perjuicios derivados de la nueva delimitación del ámbito territorial de las autorizaciones VTC, prevé un régimen transitorio de cuatro años, ampliable en algunos casos a dos años, para que pudiesen continuar prestando servicios urbanos. Plazo que, para la práctica totalidad de las autorizaciones VTC, habría de concluir en septiembre del presente año 2022.

Por otra parte, la disposición adicional primera del citado Real Decreto-ley, amplió las competencias normativas de las Comunidades Autónomas que, por delegación del Estado, tuvieran competencias para otorgar este tipo de autorizaciones de carácter nacional para modificar las condiciones de explotación del artículo establecidas en el Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres por lo que respecta a los servicios cuyo itinerario se desarrollasen íntegramente en su respectivo ámbito territorial.

En ese interim la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia ha realizado distintos Informes sobre la normativa reguladora de los taxis y las VTC y, asimismo, el Grupo de Trabajo de Consejos de las Autoridades de Competencia acordó una Declaración Conjunta en la que recordaba a las administraciones públicas autonómicas y locales que todas las medidas que adopten relativas al servicio VTC debían respetar los principios de buena regulación (fundamentalmente, necesidad, proporcionalidad y no discriminación) y se instaba a regular cuanto antes dicho sector.

Es en este contexto donde distintas Comunidades Autónomas han procedido a dictar normas (algunas con carácter urgente a pesar de haber dispuesto de un plazo de cuatro años al parecer sin ningún tipo de premura) abordando la problemática que suscitaba dicha materia transcurrido ese plazo de cuatro años. No todas, ciertamente, pero si se ha realizado en el caso de Madrid, Cataluña, y Andalucía (la primera mediante Ley y las dos segundas mediante Decreto-Ley). Necesidad aprieta.

La cuestión, sin embargo, es que las soluciones arbitradas por esa normativa autonómica recientemente dictada son distintas y me temo que sin explicación alguna pausible en el resultado final de las mismas. Si en el caso de Cataluña las autorizaciones de VTC en el ámbito urbano son municipales y metropolitanas, en el caso de Madrid y Andalucía son autonómicas. Ciertamente, y como declara la STS de 11 de junio de 2020 (rec. 2911/2019), esta competencia autonómica dependerá, entre otras cosas, de la atribución competencial que se realice en el Estatuto de Autonomía respectivo, pero lo que parece claro es que la competencia municipal en la materia, por concurrir un interés local evidente, difícilmente puede cuestionarse. Pero, como todo es posible, así ha sido en el caso de la Comunidades Autónomas que han optado por ignorar la competencia local en la materia.

3. La competencia local en materia de VTC. 

Es cierto que, con la legislación histórica en la mano, la normativa estatal estableció un marco regulatorio que dotaba de un cierto equilibrio de competencias local/autonómica para hacer frente a la tensión que eventualmente pudiera producirse entre taxis y VTC. La solución se articulaba mediante la creación de un informe vinculante por parte del municipio donde se pretendía desarrollar el servicio que si era negativo imposibilitaba el otorgamiento de la misma. Pero dicho equilibrio, y tras ese rosario de disposiciones normativas y sentencias jurisdiccionales, está en la actualidad más que roto.

En mi opinión, en el momento actual, y en la tesitura de dictar normas que regulen el transporte público de viajeros en zonas urbanas (pues eso y no otra cosa son las VTC), la garantía constitucional de la autonomía local exige, y dado que este es un ámbito en que existe un interés relevante municipal, que se otorguen a los municipios competencias propias como, de hecho, debiera haber sucedido, a título de ejemplo, en el caso de Andalucía. Por eso sorprende la solución adoptada finalmente ya que según lo que mandata tanto el Estatuto de Autonomía de Andalucía, cómo la Ley de Autonomía Local de Andalucía o la propia legislación de ordenación del transporte terrestre (STC 107/2017, de 21 de septiembre, FJ 3 c) a esa conclusión debiéramos llegar. Bien es cierto que, al parecer, otras consideraciones son las que finalmente han sido tenidas en cuenta.

De esta forma, si estas normas de las que se ha dado cuenta crean una autorización para la prestación del servicio de transporte público discrecional de viajeros en el ámbito urbano la misma, como acontece en Cataluña, necesariamente habría de ser atribuida a los municipios dado que la existencia de la misma afecta a la política de éstos en materia de transporte y movilidad. Al menos, alternativamente, haber acudido al mecanismo anteriormente vigente u otro mecanismo similar ya que la legislación autonómica no puede desconocer a mi entender la competencia municipal en esta materia (STS de 17 de abril de 2000, rec. 1945/1992). Desde luego no es suficiente, a mi juicio al menos, atribuirle en algún caso, curiosamente, la competencia sancionadora en zonas urbanas en lo que se refiere al cumplimiento de los requisitos establecidos mientras se le priva intervención alguna con relación a la autorización.

4. Conclusión: consejos doy que para mí no tengo.

La atribución de competencias a los gobiernos locales, preciso es recordarlo, depende del mayor o menor grado de incidencia del servicio en el interés municipal. No parece discutible que así acontece en el presente caso dada la afectación que dichas autorizaciones tienen en la política local de transporte y movilidad. Lo que no puede hacerse, en ningún caso, y como resulta de las normas autonómicas de Madrid y Andalucía es desconocerla pues, además, en el caso de esta última así lo impone el propio Estatuto de Autonomía de Andalucía que se ve vulnerado por dicho proceder del ejecutivo autonómico.

Ya veremos que acontece en los próximos meses. Por de pronto no nos quedaremos sin saber si las reflexiones aquí vertidas tienen o no algún fundamento dado que, en el caso de Madrid (a mi entender por distintas razones más fundamento habría en el caso de Andalucía), se ha presentado un recurso de inconstitucionalidad, básicamente por este motivo, frente a la norma dictada. No me atrevo a aventurar nada dada la deferencia tradicional en nuestra justicia constitucional respecto de los gobiernos nacional y autonómicos en este aspecto y su estrecha concepción de qué significa la garantía institucional de la autonomía local.

De lo que si estoy seguro es que, cercanas ya las elecciones municipales, oiremos una y otra vez lo comprometidos que estamos todos con la defensa y promoción de lo local. Palabras no faltarán estoy seguro. Juzgue, sin embargo, el lector que grado de coherencia, y de confianza en el buen hacer de los gobiernos locales, tienen esas manifestaciones a la vista de los hechos concretos que, día sí y día también, acontecen en la consideración de éstos por instancias superiores de gobierno a las que está, por otra parte, encomendado preservar ese espacio local.