¿Le ponemos fin al amateurismo en la selección de personal?

En los últimos tiempos, y ya hemos apuntado algo en anteriores comentarios, se ha abierto en nuestro país un cierto debate en nuestro sistema de empleo público sobre la obsolescencia de los procesos selectivos. No nos vamos a referir en este breve comentario a ese punto, que requeriría un análisis mucho más detallado, ni tampoco a las patologías que acontecen en los procesos selectivos donde, en los últimos años, hemos conocido con estupor noticias inquietantes. En distintos lugares, en distintas Administraciones (incluido el Tribunal de Cuentas), y en distintos supuestos.

Zaragoza (aquí), Valencia (aquí), Granada (aquí) o, en fin, por citar un último ejemplo en Alicante (aquí) han sido casos últimamente en que se ha puesto en duda la objetividad del proceso selectivo. En todos esos casos se ha subrayado la dificultad que comporta probar los eventuales fraudes acontecidos y como botón de muestra, en un caso un tanto flagrante, basta referirnos a la sentencia del Juzgado de lo Penal nº 10 de Sevilla de 13 de marzo de 2019 (rec. 127/2015). Bien es cierto que no siempre tienen un resultado tan feliz, y bien está que así sea, para aquellos que violentaron las normas como muestra la STS de 16 de julio de 2021 (rec. 3992/2019). La utilización arbitraria de los procesos selectivos ya había sido denunciada desde hace tiempo por distintos autores, de los que aquí destacó el magnífico trabajo del profesor FERNÁNDEZ RAMOS, si bien tengo para mí que la solución a esos problemas no la vamos a encontrar en el Derecho penal.

Sin llegar a esos extremos, pero tan preocupante o más que esos supuestos patológicos, se encuentra el día a día de nuestros procesos selectivos donde el amateurismo es la moneda de uso corriente con resultados ciertamente discutibles. Y mucho me temo que sino arreglamos esta concreta cuestión difícilmente tendrá solución la primera a la que nos referíamos al comienzo de estas líneas.

1. La objetividad y la integridad como valores a preservar en los procesos de selección.

La objetividad, y su traducción en subprincipios como la profesionalización de la selección, la integridad, la imparcialidad y la transparencia son principios fundamentales para la efectividad real del derecho a una buena administración en este concreto aspecto. Su ausencia se manifiesta en una doble vertiente:

• de un lado, en la incapacidad existente hasta el momento de gestionar procesos selectivos de forma profesionalizada que garanticen la mayor validez predictiva y la mejor elección posible de los candidatos; y
• de otro lado, en la subsistencia  de conductas irregulares aún frecuentes y que pueden ser asimiladas a manifestaciones blandas de corrupción que lamentablemente todavía son plenamente aceptadas, aún hoy, en nuestra cultura (la menos grave la famosa recomendación).

Lo cierto es que la objetividad es un principio de carácter binario. Se es o no objetivo. Existe o no parcialidad. No cabe, en este tipo de principios, clásicos del Estado de Derecho, como ha puesto de relieve el profesor VAQUER, un tertium genus a diferencia de los principios del Estado social, como por ejemplo la eficacia, en que caben muchos grados posibles de hacerlos efectivos. A este respecto, los principios de integridad e imparcialidad de los tribunales y comisiones, al menos en la misma medida que la publicidad, engrosan por su conexión con el principio de objetividad en la actuación de la Administración el grupo de aquellos principios constitucionales que rigen los procesos selectivos y que gozan de las mayores garantías procesales y materiales, es decir, su equiparación al mismo nivel que los principios de igualdad, mérito y capacidad. De éstos dependen que se cumplan, en forma efectiva, aquellos y, en cualquier caso, es un deber derivado del principio de buena administración.

No se trata, por tanto, en este aspecto simplemente de proclamar la objetividad de los tribunales o comisiones de selección, sino fundamentalmente de establecer garantías para ello y estudiar alternativas distintas hasta la ahora ensayadas. Los diagnósticos se conocen desde hace tiempo y, de esta forma, el propio Defensor del Pueblo en su Informe anual de 2007 ponía de manifiesto que:

“Aunque existen diferentes instrumentos encaminados a garantizar la objetividad de los procesos selectivos, como la abstención y recusación de los miembros del tribunal, los recursos contra sus decisiones, la publicidad de las bases y de las sesiones orales, la revisión de los exámenes, etc; sin embargo, se observan dificultades debidas, principalmente, entre otros, a los siguientes factores: a) a la dificultad de conseguir aportar las pruebas objetivas que demuestren las presuntas irregularidades denunciadas; b) a la discrecionalidad técnica de los órganos de selección que ampara sus decisiones; c) a la potestad de autoorganización de la Administración que conlleva también una cierta discrecionalidad en la utilización de los plazos, en la selección de los

miembros del tribunal, en la elección del sistema de acceso o en el número de plazas a cubrir; d) a los intereses de los equipos de gobierno en favorecer a determinados candidatos, especialmente en el ámbito local, y d) a los costes económicos y de tiempo que conlleva la revisión judicial de los procesos selectivos”.

 Unos años más tarde, en 2015, reiteraría que

 “Una de las claves fundamentales de la credibilidad de todo proceso de selección para el acceso al empleo público gira en torno a la imparcialidad y objetividad de los órganos de selección, lo que implica que su composición debe quedar completamente al margen de toda influencia debiendo asegurarse al máximo la independencia de su actuación, primando los principios de especialización, imparcialidad y profesionalidad”.

Y, en fin, diez años después, en 2017, la misma institución seguía quejándose

“Un año más han sido frecuentes ante esta institución las quejas planteadas respecto a la actuación de los tribunales calificadores y comisiones de selección de procesos selectivos, tanto las que se han basado en el carácter procedimental, como por ejemplo la composición de los tribunales, como las de carácter formal por falta de motivación adecuada de las resoluciones adoptadas, e incluso las que han versado sobre razones de fondo cuando las resoluciones se han adoptado apartándose de los baremos o criterios establecidos en cada caso para evaluar los méritos y la capacidad de los candidatos, por ejemplo utilizando fórmulas de corrección no previstas en la convocatoria correspondiente”.

Y así podríamos seguir trayendo a colación más informes anuales de la citada institución donde se pone de manifiesto la falta de transparencia y otros aspectos que refuerzan, más si cabe, lo que se está relatando.

Desde mi punto de vista, no bastan, en este sentido, ni el sistema de abstención y recusación de nuestra legislación procedimental cuyo carácter tasado lo hace absolutamente inoperantes en este aspecto y que como ha puesto recientemente de manifiesto en un magnífico libro GARCIA LUENGO – con anterioridad FERNÁNDEZ RAMOS y PÉREZ MONGUIO- admite márgenes de mejora. Dichas causas, en lo esencial y salvo algunos cambios muy puntuales, se han mantenido a lo largo de las distintas normas de procedimiento desde 1958 cuando recibieron su primer tratamiento sistemático y unificado. Aunque seamos justos, para los amantes de los cambios, sí que han sufrido un cambio. Bien es cierto que lamentablemente solo un cambio de ubicación sistemático en la última regulación acontecida ya que, en lugar de mantenerse como era tradicional en la legislación de procedimiento administrativo, han pasado a ser reguladas en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público tras la división entre esas dos materias -procedimiento administrativo y régimen jurídico- acontecida en 2015. Y prácticamente nada más.

Tampoco resulta totalmente eficiente el sistema de incompatibilidades y creo que, en este concreto aspecto, habría que recorrer más decididamente el camino del conflicto de interés en los procesos selectivos y la aplicación de códigos éticos y de conducta específicos en esta materia que comprometan a los miembros de los órganos de selección. La utilización del término “conflicto de interés” es bastante reciente tanto a nivel español como europeo. Solo tras las últimas leyes sobre transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, los últimos estudios sobre alta dirección pública y el más novedoso aún compliance, se ha puesto de verdadero relieve esta expresión en nuestro entorno. Sin embargo, en EEUU se trata de un concepto con mucha tradición en su literatura jurídica desde el S. XIX. De esta forma, en los EEUU lo califican como una variedad atenuada de corrupción que vendría determinada por la actuación de un agente público que abusa del poder para conseguir un beneficio privado, llegue este a producirse o no, es decir, la actuación que se consideraría conflicto de interés sería, incluso, el riesgo o la mera apariencia; y lo distinguen, como ha puesto de manifiesto GARCÍA MEXÍA, de otras variedades de corrupción más flagrantes como sería por ejemplo el cohecho, la malversación, o la sustracción de fondos, inmuebles o archivos públicos.

2. ¿Qué han hecho hasta ahora las normas de empleo público?: algunos brotes verdes.

Refiriéndonos estrictamente a la imparcialidad de estos órganos de selección es preciso constatar que no ha resultado suficiente las previsiones que, en su día, realizó el EBEP. Tampoco la legislación autonómica, que prácticamente mimetiza al EBEP en este aspecto, ha hecho mucho más.

El EBEP insistió en ello con poco éxito todo hay que decirlo en la práctica habitual de nuestras Administraciones públicas. Es cierto que en el haber del EBEP está el haber establecido como básica la norma de que el personal de elección o de designación política, los funcionarios interinos y el personal eventual no podrían formar parte de los órganos de selección (artículo 60.2 EBEP), aunque curiosamente olvidó al personal laboral temporal. Más problemática fue la participación sindical en los procesos selectivos que, a pesar de las recomendaciones de la Comisión de Expertos del EBEP a fin de excluirlos expresamente, solo llegó a alcanzar en la redacción final de la norma una fórmula ambigua: “La pertenencia a los órganos de selección será siempre a título individual, no pudiendo ostentarse ésta en representación o por cuenta de nadie”. Fórmula que, en la práctica, se ha traducido en la participación directa o indirecta de representantes sindicales sin conseguirse objetivo alguno.

Y es que, siendo dicho aspecto crucial lo cierto es que debían haberse introducido algunas consideraciones o cautelas, más allá de que los mismos hayan de constituirse con objetiva e idoneidad, en orden a lograr la efectividad de dichos principios y la plena separación del órgano de selección del órgano que realiza el nombramiento de los seleccionados que, en la actualidad y con gravísimas carencias sobre todo en el ámbito local, dista mucho de ser una realidad.

Se ha de destacar aquí en positivo las previsiones establecidas en la Ley de Empleo Público de Euskadi que en su artículo 81 incorpora nuevas prohibiciones para formar parte de los órganos de selección y de esta forma se enumeran: el personal de elección o de designación política, el personal eventual, el personal funcionario interino y el personal laboral temporal, pero también, asimismo, las personas que se haya dedicado en los últimos cinco años a preparar aspirantes para el ingreso al empleo público y el personal en representación de los sindicatos, de asociaciones de funcionarias/os o de colegios profesionales, que actúen por cuenta de tales organizaciones o entidades.

Por la misma senda camina el Proyecto de Ley de Función Pública de Andalucía cuyo artículo 110.3 establece la prohibición de pertenecer a los órganos de selección a  quienes pertenezcan a los órganos de gobierno, sean personas administradoras u ostenten la representación de asociaciones, organizaciones sindicales, órganos unitarios o de representación del personal o cualquier otra entidad cuyos intereses estén relacionados directamente con la actuación de los órganos de selección y las personas, funcionarias o no, que realicen o hubiesen realizado tareas de preparación de aspirantes a pruebas selectivas en los cinco años anteriores a la publicación de la correspondiente convocatoria.

Cabe destacar aquí también las guías o manuales de instrucciones que se están dictando, con carácter de soft law, y que tratan de guiar la actuación de los tribunales. Como en Asturias, Castilla-León, etc.

Ciertamente se avanza, pero todavía sigue siendo insuficiente y es preciso profundizar en consideraciones ya realizadas y avanzar en establecer compromisos éticos de los miembros, etc.

3. Garantizar la fiabilidad de los procesos de selección: una segunda razón de peso añadida para repensar este punto.

En segundo lugar, y sin perjuicio del sistema de selección elegido, la oportunidad de mejorar los procesos selectivos pasa inevitablemente por dotar de fiabilidad técnica y solvencia profesional -incrementar la capacidad de gestión- a aquellas personas que forman parte de los órganos de selección o, aun mejor, por buscar otras alternativas a las hasta ahora existentes.

Si deseamos alcanzar un modelo de Administración profesionalizada que obedezca a los principios constitucionales del art. 103 CE y haga frente a las expectativas abiertas en este nuevo siglo, hemos de dotarla de las herramientas adecuadas para el reclutamiento y selección de su personal.

Nos estamos refiriendo, como no podía ser de otra forma, a la plena vigencia y efectividad del principio de especialidad y profesionalización en la composición de los tribunales y comisiones de selección. De su adecuada plasmación en los textos legales y reglamentarios, así como de su efectiva aplicación en las convocatorias singulares de acceso a plazas o provisión de puestos de trabajo en el empleo público, va a depender en gran medida el adecuado cumplimiento del debido procedimiento.

Pero me temo que esto no es suficiente. No basta para seleccionar mejor que los miembros del órgano de selección pertenezcan al sector de prestación de servicios de las plazas convocadas. La reivindicación, ya formulada hace tiempo por el profesor FEREZ que proponía el “fin del amateurismo”, creo que sigue siendo plenamente aplicable a nuestras Administraciones públicas. Según opinión que compartimos en su integridad, no es suficiente con la titulación correspondiente al área de conocimiento de la convocatoria, sino que debe complementarse con la profesionalización del seleccionador. Los conocimientos propios del área de conocimiento, o del sector de actividad, en que está enclavada la plaza no bastan cuando hay que decidir entre varios candidatos y se quiere predecir su futuro desempeño en un entorno cambiante y de incertidumbre como el que atravesaremos en los próximos años. Es necesario el dominio de técnicas de selección en las que hay que estar formado y entrenado.

Algunos pasos se están dando en este sentido. La Ley de Empleo Público de Euskadi, en su artículo 82.3 contempla que las personas que formen parte de los órganos de selección de carácter permanente deberán reunir formación o experiencia sobre técnicas de selección y el Proyecto de Ley de Función Pública de Andalucía, actualmente en tramitación, establece en idéntico sentido, en su artículo 110.5, que el Instituto Andaluz de Administración Pública organizará u homologará, en su caso, cursos de formación a quienes integren estos órganos (órganos de selección), dirigidos a la obtención y, en su caso, actualización de conocimientos y competencias en técnicas de selección. Sin duda elementos positivos, aunque me temo que no serán suficientes para conseguir lo que se está propugnando.

Y es que, a la vista de la experiencia con la que ya contamos es preciso dar pasos más allá de esas previsiones loables, sin duda, pero como decimos insuficientes. Es necesario, y urgente, profesionalizar la selección mediante Agencias u otros sistemas que doten a los órganos de selección de autonomía funcional que es, algo más que los órganos permanentes de selección previstos y contemplados en el EBEP o en las normas citada con anterioridad, y que además podrían aunar otras funciones renovando y reformando los actuales Institutos de Administración Pública.

Ejemplos, además, tenemos en países de nuestro entorno. Así, a título de ejemplo, en Irlanda la Comisión para el nombramiento de cargos públicos (https://www.cpsa.ie/) o en Portugal el Comité de contratación y selección para la Administración Pública (https://www.cresap.pt/), pero también hay otros ejemplos como son los casos de Canadá o la propia Unión Europea (en extenso FEREZ).

4. Conclusión: esperemos no caer de nuevo en el gatopardismo.

Ciertamente se están realizando esfuerzos. Como todo proceso de cambio con errores, pero también con experiencias que sin duda son esperanzadoras como acontece en la Comunidad Valenciana.

Transitar esa senda sin prisas, pero sin pausas y con objetivos de largo aliento es el camino. Y me temo que solo así, y digo bien, será posible no solo la garantía formal de los procesos selectivos, sino también será posible ensayar y ejecutar procesos selectivos que valoren con mayor capacidad predictiva y evidencias empíricas, no ceñida en exclusiva a pruebas de conocimientos, el potencial futuro de los candidatos.

Lo importante, en cualquier caso, es no caer en un gatopardismo cuyo resultado final es no cambiar nada porque entonces, y solo entonces, deberemos de preguntarnos si merecerá la pena el esfuerzo emprendido. Y es que, debemos de reconocerlo, en España somos muy amigos de esa expresión acuñada en las ciencias políticas, y cuyo significado final se concreta en «cambiar todo para que nada cambie», en la célebre paradoja expuesta por Giuseppe Tomasi di Lampedusa (1896-1957) y cuya cita original reza con la siguiente contradicción aparente: «Si queremos que todo siga como está, es necesario que todo cambie».

Algo de ello nos puede acontecer con la reforma de los sistemas selectivos a la vista, también, de algunas iniciativas que se están conociendo sobre procesos selectivos reformados que, no solo no han incorporado plenamente y con rigor las propuestas que se han hecho en estos últimos años, sino que inclusive se traducen en una menor exigencia en las pruebas de selección sin más. Y ya está sin ningún tipo de innovación ni mejora de la predicción sobre el futuro desempeño de los candidatos.