Las reformas del empleo público: ¿Qué puede salir mal?

Los últimos meses nos han traído novedades en materia de empleo público. Desde luego, y con independencia del mayor o menor acierto de las normas que se dicten, es preciso admitir y felicitarnos de que, aún y a pesar de estar en tiempos electorales, se ha reparado en la necesidad de acometer, y ya era hora, el desarrollo de la legislación básica en esta materia. Quince años después de la promulgación del EBEP, ahí es nada, aunque como dice el castizo refrán nunca es tarde si la dicha es buena. Ya veremos.

En efecto, en un caso con una norma legal ex novo ya promulgada en el País Vasco, en otros, cómo Andalucía con un Proyecto de Ley en tramitación y en otros, como es el caso de la AGE que, por fin y ya era hora, presentaba un Anteproyecto de Ley largamente esperado. Iniciativas todas ellas que se unían a otras realizadas también en forma reciente, como es el caso de Valencia, que tras haber realizado ya un desarrollo normativo acometía una nueva norma con la experiencia a las espaldas de la anterior de 2010.

Por descontado hay muchas cosas positivas en la mismas. Preciso es reconocerlo, lo mismo que es preciso advertir que esa valoración no nos debe hacer ocultar algunos peligros que permanecen emboscados. En cualquier caso, estamos ante unos proyectos legislativos, en unos casos más complejos que en otros, por referirse en el caso de las iniciativas legislativas autonómicas no solo a la administración propiamente autonómica, sino también a los entes locales de su territorio y a las Universidades públicas. Realidades distintas, en algunos casos notoriamente diferentes, para cualquier conocedor mínimamente informado de nuestra arquitectura institucional.

Del tema de las necesarias reformas en el empleo público ya nos hicimos eco en este mismo blog apuntando algunas reflexiones sobre cómo y en qué era preciso plantear reformas en el empleo público (aquí). La reflexión que hoy hacemos es de otro estilo, tiene otra intención que se deriva de la experiencia acumulada en las reformas del empleo público emprendidas desde hace ya cuarenta años en nuestro país. Que uno ya peina canas, pero conserva la memoria suficiente sobre lo acontecido una vez que termina la algarada, los abrazos y las presentaciones fastuosas.

1. ¿Basta cambiar las normas para cambiar la situación de nuestro empleo público?

Me temo que no. Lamento traer malas noticias, pero no debemos hacernos ilusiones. No es tan sencillo. Y es que la experiencia demuestra que no resulta cierto pensar que basta una reforma legal para operar los cambios que el empleo público necesita. Eso será un primer paso necesario sin duda a tenor de lo ya expuesto, pero lo verdaderamente relevante será el rigor con se apliquen las normas y el cambio de cultura administrativa que exigen para su éxito. Y eso a buen seguro será, con todas las reformas legales que se quieran, el punto de equilibrio para el éxito de los cambios que nuestro empleo público demanda. Efectivamente, y como puso de relieve PRATS (2000), hace algún tiempo es preciso, para que las reformas del Estado alcancen el éxito que se espera de las mismas, que se produzca un cambio institucional. La reforma del sistema de empleo público no puede ser solamente una operación meramente técnica sometiéndola a una lógica de cambio perfectamente planificado, sino que va a requerir también de un proceso constante, dilatado a lo largo del tiempo, que modifique también aquellos elementos subyacentes que en forma inercial permanecen en el empleo público sea cual sea la norma legal o reglamentaria que se dicte.

No quiero, sin embargo, restar capacidad a las normas para resolver muchas de las lagunas que se dan en este ámbito, pero sí poner de relieve simplemente, como ya se ha hecho notar, que la mera existencia de éstas sin nada más no cambiará por si sola muchos de los defectos que se vienen señalando desde hace ya años en nuestro sistema de empleo público.

La consecuencia es clara y no deberíamos de engañarnos a la vista de la experiencia acumulada. Nuevas normas, sin una lectura adecuada del porqué no se obtuvieron los resultados deseados con las normas que se desechan, me temo que nos condenará de nuevo a lamentarnos pasado un tiempo del fracaso de las mismas como han puesto de relieve algunos estudios como los realizados por la OCDE evaluando los ciclos de reformas en el sector público y que ponen de relieve, tanto que los cambios hechos en las reglas, estructuras y procesos no consiguen por si solos cambiar los comportamientos y las culturas, cómo que las reformas sólo serán efectivas cuando consiguen inducir el cambio en una diversidad de actores. Cuando se habla de reformas del sector público, en opinión de la OCDE, si bien éstas han conseguido que los gobiernos en general sean hoy más eficientes, transparentes, receptivos y focalizados en el desempeño que con anterioridad, no cabe olvidar distintos aspectos qué, como la complejidad del sistema de gobernanza pública en que éstas se insertan, concebir las reformas como un proceso continuo y el necesario cambio cultural que implican exigen consideraciones adicionales. Amén de ser conscientes de que una reforma integral del empleo público no puede seguramente desgajarse de una más amplia que afecte a la organización, procedimientos y formas de actuación del conjunto de nuestras Administraciones públicas.

2. Antes de ponerse manos a la obra (dictar normas): ¿es preciso hacer algo más?

Quiero decir, en primer lugar, que resulta conveniente, yo diría que imprescindible, que antes de adentrarse fervorosamente y sin suficientes criterios por el iter legislativo se procediese a realizar un análisis exhaustivo de los problemas que aquejan a la función pública autonómica claro, pero también al empleo público en la administración local y universitaria de las distintas Comunidades Autónomas. Que además es distinta en los distintos territorios aun a pesar de tener elementos comunes. Y en qué medida, cómo y en qué aspectos la existencia de una legislación autonómica en la materia puede ayudar a resolver éstos. La elaboración de normas es una cuestión de gabinete, pero no solo de gabinete ni de juristas. ¿Se ha hecho en todos los casos? ¿se ha tenido en cuenta que las normas se dirigen a otras Administraciones además de la autonómica?. Esperemos que sí porque la experiencia acumulada no nos invita al optimismo.

Desde luego, y en la actualidad, no puede argumentarse que para afrontar los retos reiteradamente diagnosticados en el empleo público no contamos con la experiencia suficiente, la falta de competencia o la ausencia de un marco normativo que lo permita. Estas cuestiones, respecto de la primera cuestión, han quedado definitivamente superadas, una vez transitada la puesta en marcha de las administraciones autonómicas y superados en gran medida sus déficits iniciales (ARENILLAS). Y lo mismo puede decirse de las otras dos cuestiones tras las reformas estatutarias de segunda generación, y especialmente tras la aprobación del EBEP, y solo queda el reto de abordar este objetivo con serenidad, reflexión y la suficiente visión de futuro. La gran pregunta, y el tiempo lo dirá, es si lo habremos conseguido.

Pero es preciso decir algo más. Al menos tres cosas más.

La primera, obvia, que una reforma del empleo público, al menos una verdadera reforma, no se hace a coste cero. No nos hagamos trampas al solitario como tantas otras veces con esas soflamas que solo ponen de manifiesto, a veces blanco sobre negro, que no se pretende reformar nada. Las reformas que no se acompañan de arreglos presupuestarios no me convencen. Creo que a nadie, salvo a los que las impulsan que suelen ser conscientes de ello, les convencen.

La segunda evidente. Y es que es precisa una reflexión sobre la profesionalización de la gestión de recursos humanos. Reiteradamente se ha puesto de manifiesto que, aún con mejoras normativas, las fallas y los problemas de los que actualmente está aquejado nuestro empleo público se encuentran en mayor medida en otros aspectos condicionantes del estado actual. Sin duda, una de ellas está en el condicionamiento político, que no técnico, que preside en ocasiones la materia, otro en el espejismo de una anhelada paz social que tuerce y empaña la consecución de objetivos ciertos en la misma, pero otra, y no menor, está en el amateurismo existente en la materia que es determinante de que la gestión de personal no llegue, cuando lo hace, sino a administrar procedimientos básicos relativos al desenvolvimiento de la relación orgánica y de servicio de los empleados públicos.

Pues bien, el escaso valor que se asigna a las unidades de recursos humanos ausentes de una profesionalización necesaria para la gestión de procesos complejos, multidisciplinares (la gestión del talento no es una cosa relativa tan solo al régimen jurídico) y en los que la norma solo es un punto de partida para abordar la realización de los mismos está en la base, también, de la deficiente y malversada gestión de los sistemas de gestión de los recursos humanos. Ya nos refiramos a los procesos de selección, a los sistemas de incentivos o, por referirnos a un último aspecto, a los procesos de negociación de las condiciones de trabajo en la mayoría de los casos siempre encontraremos una ausencia de capacidad a la que es preciso poner urgente remedio. Formación, incorporación de talento multidisciplinar y especializado y valorización de sus cometidos son imprescindibles en este campo. Si hacemos las cosas como siempre obtendremos también siempre los mismos resultados.

Iniciativas privadas, aunque muy valiosas y a las que hay que felicitar sinceramente por el trabajo que vienen desarrollando como la Asociación Nacional de Responsables y Expertas y Expertos en Gestión de Personas en la Administración Local (ANEXPAL), no son suficientes. El reforzamiento (dotaciones presupuestarias y de recursos humanos) de los Institutos o Escuelas de Administración son imprescindibles para acometer esas reformas.

Y la tercera. Normas legales dirigidas también a entes locales no pueden quedarse, si en verdad queremos abordar reformas serias y con rigor reiterémoslo, del establecimiento de un marco de cooperación efectivo. O alguien, que mínimamente conozca la realidad local, puede creerse que la mera invocación a la labor de las Diputaciones Provinciales -ya llevamos muchos años con este mantra- o la creación de Comisiones Interadministrativas -adopten el nombre que adopten- van a sacar de la indigencia en su capacidad de gestión a miles de administraciones. De verdad pensamos que basta incluir a los entes locales en el ámbito de aplicación de una norma y olvidarnos luego de que instrumentos como los procesos de planificación, de selección de personas, de la gestión de incentivos y recompensas se van a realizar, adecuadamente y de acuerdo con los principios que las propias normas establecen (todos muy avanzados), sin nada más. La ingenuidad, no queremos pensar en la mala fe ni en la imprudencia, es el pecado de los osados.

3. Concluyendo: tres reflexiones que se resumen en una cambiar todo para que nada cambie.

La primera reflexión tiene que ver con una idea que, en su momento, escuché al Prof. SANCHEZ MORÓN maestro en esta materia de la mayoría de nosotros y que se concreta en la opinión relativa a que la mejor Ley, reflexión especialmente aplicable cuando nos referimos al empleo público, no necesariamente es la que con más ambición identifica sus objetivos sino la que, en el contexto y circunstancias concretas en que se dicta, es posible hacer sin renunciar a conseguir sus objetivos esenciales. Y creo que la valoración de todas estas iniciativas legislativas, las ya aprobadas y las pendientes de tramitación o aprobación, harían bien en tener en cuenta esa máxima. Sin duda, las normas a las que nos hemos referido podrían haber llegado más allá o haber sido más ambiciosas, pero lo cierto es que en la valoración de la idoneidad de éstas no podemos sino tener en cuenta que ir más allá de lo posible quizás sería un fracaso mayor dada la institucionalidad y las pautas culturales existentes en la actualidad en las burocracias públicas de nuestro país. Por tanto, la pregunta en realidad a responder no es si son estas las mejores iniciativas legislativas que se podrían haber efectuado sino, más bien, si son estas las normas que nos permitirán avanzar en la construcción de una burocracia moderna al servicio del interés general que sea un tractor de los cambios que necesita nuestro país y no una rémora.

La segunda, y espero que se comprenda, es que resulta muy frecuente que en estas normas que promueven cambios se acuda a cláusulas apócrifas. Me refiero a la expresión de  CARL SCHMITT que acuñó uno de sus conceptos más célebres -formulado en su Teoría de la Constitución (1928) el de «compromisos apócrifos» (unechte o Scheinkompromisse), esto es, fórmulas de compromiso o entendimiento que, desde un punto de vista lingüístico, tienen apariencia de genuinos acuerdos transaccionales entre puntos de vista o posiciones políticas o sindicales opuestas, pero que, analizados a fondo, son ambiguos y admiten dos interpretaciones antagónicas irreconciliables. Se trata, pues, de meras apariencias de acuerdo que se limitan a postergar una decisión sobre una cuestión controvertida (dilatorische Kompromisse).  No digo que no sean necesarias en algunos supuestos. El problema es que se conviertan en la tónica general. Si advierto de que su uso excesivo suele esconder que las verdaderas reformas, no el incremento en derechos que siempre es inmediato en las normas de empleo público, se postergan y nos hace temer lo peor cuando se avance en el desarrollo reglamentario que, no nos engañemos, será el verdadero momento en qué podremos saber la capacidad de reforma de la situación actual en la norma que se tramita.

La tercera, last but no least, es que el objetivo de las reformas del empleo público no puede ser el consenso. O, mejor dicho, no tan solo el consenso. El intento de consenso, sobre todo con los destinatarios de las normas y específicamente con los responsables sindicales, es algo consustancial y necesario a cualquier intento de reformar en profundidad las instituciones, pero si ese sacrosanto consenso, sobre todo el que se refiere al acuerdo con las organizaciones sindicales, nos conduce a un gatopardismo cuyo resultado final es no cambiar nada quizás deberíamos de preguntarnos si merece la pena el esfuerzo emprendido. Me refiero con esta expresión típica en las ciencias políticas, como el lector avezado habrá advertido, a la paradoja expuesta por GIUSEPPE TOMASI DI LAMPEDUSA que se concreta en la cita que expresa la siguiente contradicción aparente: «Si queremos que todo siga como está, es necesario que todo cambie». Pues eso.