Buena administración, calidad de la actuación administrativa y el ejercicio de la potestad de revisión de oficio

En los últimos años hemos asistido a una revitalización del ejercicio de la potestad de revisión de oficio. Al menos a una clarificación de cómo y con qué límites acometerla en su caso y cuando procede. No es ajeno a ello como luego veremos la progresiva asimilación por nuestros tribunales de las consecuencias derivadas del principio de buena administración que, como de todos es conocido, ha sido estudiado y sistematizado en nuestro país principalmente por el Profesor PONCE SOLÉ en una línea de investigación digna del mejor de los aplausos (entre otros muchos trabajos aquí). En esta ocasión y, aún sin citarlo expresamente, pero haciéndose eco de las consecuencias del citado principio, lo veremos en lo que a la revisión de oficio se refiere a propósito de la STS de 9 de marzo de 2023 (rec.2057/2021).

Muy recientemente, con el rigor y la firmeza que le es propia, el maestro LÓPEZ MENUDO nos advertía de que la revisión de oficio había sido un espacio propicio a la discrecionalidad que convenía limitar y propugnaba, a estos efectos, que si la causa de nulidad existe, la declaración de que el acto es nulo es un deber en todo caso, una exigencia de orden público sin perjuicio de que, en su caso y solo si concurriesen las causas previstas en el artículo 110 LPAC, se proceda a mantener sus efectos para lo que habrá que explorar otros títulos jurídicos, proponía el autor, distintos a la seguridad jurídica.

Veamos, pues, estas novedades y sus consecuencias en la actuación administrativa y en el deseable equilibrio entre los principios de legalidad y seguridad jurídica.

1. Un acercamiento a los pronunciamientos judiciales de los últimos años en torno a la revisión de oficio.

 Junto a los estudios generales sobre las posibilidades de utilización de esta vía excepcional tras la reforma acontecida con la legislación procedimental en 2015 (por todos puede verse el estudio de GONZALEZ VARAS aquí), en unas ocasiones, como consecuencia de la labor meritoria e incansable comentando distintas resoluciones jurisdiccionales por parte de destacados profesionales, y en otros casos por el seguimiento que en redes sociales se hace de la jurisprudencia dictada en casación por el Tribunal Supremo dando cuenta de la misma, hemos ido conociendo distintas resoluciones jurisdiccionales que han ido aclarando algunas cuestiones muy relevantes sobre el régimen de la revisión de oficio.

 En efecto, hemos podido conocer distintas resoluciones jurisdiccionales que han ido clarificando algunos aspectos atinentes a los límites de la revisión de oficio que plantea el artículo 110 de la LPAC destacándose la influencia que tiene la pasividad o el aquietamiento del recurrente cómo nos ilustró el Magistrado CHAVES (aquí), bien que me temo que serán precisos ulteriores pronunciamientos jurisdiccionales precisando aún más dichas resoluciones, en otros de los que oportunamente nos informó nuestro compañero DIEGO GOMEZ  aclarando los supuestos en que procede o no la inadmisión de las solicitudes de revisión de oficio instadas (aquí), o arrojando luz sobre los trámites procedimentales a seguir en este específico procedimiento rechazándose que quepa invocar los límites establecidos en el artículo citado con anterioridad sin trámite alguno, la necesaria fundamentación de la causa de nulidad de pleno derecho invocada, o, en fin, si cabe o no subsanación en este procedimiento (aquí).

También se han afirmado, bajo la nueva regulación establecida en 2015, criterios ya asentados cómo su interpretación restrictiva (STS 9 de marzo de 2022, rec.4437/2020), que su invocación no salva la extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo (STSJ del País Vasco 30 de abril de 2021, rec.250/2021) y la imposibilidad de utilizar esta excepcional vía por los particulares para revisar la nulidad de disposiciones administrativas de carácter general (STS de 19 de mayo de 2020, rec.327/2018). También hemos conocido criterios de nuevo cuño como la imposibilidad de ser utilizada la misma frente a declaraciones responsables o comunicaciones previas al carecer éstos de la consideración de actos administrativos firmes ni siquiera presuntos (STS de 8 de marzo  de 2023, rec.8658/2021). Y se sigue manteniendo la posibilidad de utilizar esta vía, y no exclusivamente la de la revocación, para la anulación de actos de gravamen o desfavorables como hemos podido apreciar para las sanciones impuestas en los periodos de confinamiento en la pandemia tras la STC 148/2021 (Dictamen de la Comisión  Jurídica Asesora 88/2023, 23 de febrero)

Asimismo, hemos tenido la oportunidad de valorar los criterios, o más bien siendo críticos en esta ocasión la ausencia de éstos con carácter general, con los ha de determinarse en que supuestos en que haya sido solicitada la revisión de oficio de un acto que se considera viciado de nulidad de pleno derecho y la Administración no accede a dicha tramitación, pueden los Tribunales declarar directamente en sus sentencias la nulidad del acto o han de ordenar la retroacción a la fase administrativa para que se pronuncie previamente la Administración, obviando la tramitación del preceptivo procedimiento. Ahora ya nos es conocido que no hay una regla general, sino que debe estarse a las circunstancias del caso en concreto que se enjuicia (STS de 19 de diciembre de 2022, rec.702/2022).

2. Un breve apunte sobre el derecho a una buena administración.

Como es sabido, el derecho a una buena administración goza ya hoy de buena salud. Yo diría que de muy buena salud. Si en algún momento se cuestionó si era o no un derecho, creo, como tuve la oportunidad de mantener hace algunos años a propósito de unos comentarios al actual Estatuto de Autonomía de Andalucía que no cabe duda de su plenitud como un derecho ciudadano. Por supuesto, y ha sido decisivo para ello, tras su reconocimiento normativo. A título de ejemplo, puede aludirse a su trascendental reconocimiento en el art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, pero también, en lo que al nivel interno se refiere, también en distintas normas estatuyentes autonómicas de las denominadas de segunda generación (Andalucía, Cataluña, Castilla-León, etc.). Inclusive se ha trasladado a la legislación como sucede, entre otras, en la Ley 1/2015, de 1 de abril, de garantía de la calidad de los servicios públicos y de la buena administración de Galicia o en la Ley 4/2016, de 15 de diciembre de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha que reconoce, en forma expresa, a la ciudadanía el derecho a una buena Administración. Ahora después veremos que sin extraer muchas consecuencias, al menos las a mi juicio necesarias, de esa bondadosa declaración.

Igualmente, y en lo que se refiere a la jurisprudencia, dicha noción se ha ido asentando en la doctrina judicial que emana del Tribunal Supremo, que ha establecido la existencia de un derecho a una buena administración implícito en la CE en numerosas sentencias.

Así en la STS de 17 de abril de 2017 (rec.785/2016), puede leerse respecto de la actuación administrativa que

“le era exigible una conducta lo suficientemente diligente como para evitar posibles disfunciones derivada de su actuación, por así exigirlo el principio de buena administración que no se detiene en la mera observancia estricta de procedimiento y trámites, sino que más allá reclama la plena efectividad de garantías y derechos reconocidos legal y constitucionalmente al contribuyente”.

O en la STS de 18 de diciembre de 2019 (rec.4442/2018) se explica que

“del derecho a una buena Administración pública derivan una serie de derechos del os ciudadanos con plasmación efectiva. No se trata, por tanto, de una mera fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones públicas de suerte que a dichos derechos sigue un correlativo elenco de deberes a estas exigibles, entre los que se encuentran, desde luego, el derecho a la tutela administrativa efectiva y, en lo que ahora interesa sobre todo, a una resolución administrativa en plazo razonable”.

Reconociendo su base constitucional en la STS de 4 de noviembre de 2021 (8325/2019) que literalmente expone que

“Como se desprende de lo dicho por el Tribunal Supremo el principio de buena administración tiene una base constitucional y legal indiscutible. Podemos distinguir dos manifestaciones del mismo, por un lado, constituye un deber y exigencia a la propia Administración que debe guiar su actuación bajo los parámetros referidos, entre los que se encuentra la diligencia y la actividad temporánea; por otro, un derecho del administrado, que como tal puede hacerse valer ante la Administración en defensa de sus intereses”.

Y de, esta forma, y con arreglo a esos parámetros el Tribunal no cesa de extraer consecuencias ya que implica, de acuerdo con la STS de 14 de febrero de 2023 (rec.3687/2021), el derecho a una “actuación administrativa motivada, no arbitraria, una tramitación diligente de los expedientes y su resolución en un tiempo razonable y proporcionado por el órgano competente». En ese sentido, las distintas resoluciones jurisdiccionales se cuestionarán la actuación administrativa de todo tipo y así, a título de ejemplo y en debate casacional, si el principio exige comunicar al órgano consultivo, que ha de emitir informe preceptivo en la elaboración de una disposición general, toda la documentación del expediente administrativo seguido para su elaboración y, en su caso, el alcance invalidante del defectuoso cumplimiento de tal comunicación (ATS 30 de noviembre de 2022, rec.3392/2022) o el Tribunal, aplicando los razonamientos expuestos, saca consecuencias del silencio de la Administración como una práctica contraria a la buena administración (STS 7 de marzo de 2023, rec.3069/2021), etc.

3. La sentencia del TS de 9 de marzo de 2023 (rec.2057/2021) y la elección de la mejor opción posible por los órganos administrativos.

Como decíamos al principio de estas líneas la sentencia comentada vuelve a aplicar el principio de buena administración, a propósito de la revisión de oficio, pero en esta ocasión no se trata solo de exigirle la necesaria diligencia, o el resto de obligaciones formales que del principio/derecho se derivan. No, en este concreto supuesto hay un matiz que hace especialmente interesante el pronunciamiento. El Tribunal le indica al órgano administrativo cómo debiera de haber actuado en aplicación de dicho principio.

En el caso que aborda dicha sentencia se trataba de la reclamación de unas diferencias retributivas que habían sido desestimadas porque, a juicio de la Administración demandada, existía un acto impeditivo y firme que imposibilitaba su reconocimiento. Sucesivamente, el juzgado de lo contencioso-administrativo y, con posterioridad, el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha desestimaron las alegaciones efectuadas por la Administración siendo que esta última ya había mantenido en otras sentencias sobre el mismo objeto idéntica posición sobre la interpretación restrictiva del acto firme y consentido especialmente en aquellos casos en que la impugnación viene fundamentada en el Derecho Europeo.

El auto de la Sección Primera de 13 de enero de 2022, por el que se había admitido a trámite el recurso de casación, apreciaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en resolver las siguientes cuestiones:

«(i) si es o no necesario seguir los trámites del procedimiento de revisión de oficio de actos nulos en la hipótesis de que exista un acto consentido y firme que pudiera dar lugar a una situación jurídica consolidada, dejados sin efecto a raíz de una infracción jurídica avalada por un pronunciamiento judicial firme; y

(ii) en el supuesto de que sea innecesaria dicha acción de nulidad, si el cambio jurisprudencial subsiguiente al reconocimiento de la referida infracción jurídica ha de producir efectos pro futuro o efectos retroactivos».

Y para ello se solicitaba la interpretación, a estos efectos, de los artículos 28 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa y 106 y 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Es preciso subrayar que la cuestión sometida a debate casacional había sido resuelta en sentido favorable a la Administración recurrente en otras sentencias dictadas por el Tribunal Supremo, y entre otras, la dictada con fecha 23 de enero de 2021 (rec.3734/2019), pero, sin embargo, dicha conclusión no impide al Tribunal Supremo estimar el recurso de apelación interpuesto. Y lo estima porque, estando ajustada a Derecho la petición formulada por la demandante, su reclamación debió haber sido objeto, por parte de la Administración recurrente en casación, de un tratamiento distinto que permitiese que el principio de legalidad y de justicia material se impusiesen en este caso concreto al principio de seguridad jurídica.

Es decir, por el Tribunal se reprocha a la Administración no actuar en forma diligente tratando la reclamación como una solicitud de revisión de oficio obviando con ello el impedimento que la excepción de acto firme imponía a su reclamación utilizando las facultades que el artículo 106 de la LPAC le otorgaban para revisar de oficio dicho acto.

Y es que, en más de una ocasión, la actuación administrativa se puede calificar sin parecer exagerado de cerril, arropada en sus privilegios y prerrogativas y sin que tenga coste alguno para litigar para ella ya que, como ejemplifica el caso analizado, al tiempo de resolver dicha petición era conocida que la reclamación efectuada por la empleada pública se ajustaba a Derecho. Y, como el propio Tribunal Supremo argumenta con respecto de su propia actuación, dicho órgano jurisdiccional ya había estimado la procedencia de dicha revisión en otros supuestos en que la misma Administración había denegado la revisión de oficio.

La consecuencia a la que llega el Tribunal, a la vista de dichos antecedentes, es estimar parcialmente el recurso obligando a la Administración demandada a la tramitación de la procedente revisión de oficio.

4. Conclusión: sostenella y no enmendalla no es una conducta propia de una buena Administración.

A todo buen observador de la real actuación de nuestras Administraciones públicas, y por muchas declaraciones altisonantes que se realicen en las normas legales de las que hemos dado cuenta, no se le ocultará que estamos aún lejos, en la cultura administrativa que impulsa diariamente el actuar de las Administraciones públicas, de asumir que la Administración está al servicio de los ciudadanos que tienen derecho a una buena administración que vele por el cumplimiento de la legalidad y garantice, en forma efectiva, sus derechos. Como en el caso que se relata en más de una ocasión la Administración se parapeta en argumentos, no digo que irrelevantes, pero sí meramente formales (los plazos, la legitimación, etc.) para obviar el reconocimiento de derechos a la ciudadanía obligando a éstos a realizar un largo peregrinaje por los tribunales hasta que, y lamentablemente no siempre sucede, se les vean reconocidos sus derechos. Menos mal que los tribunales son más atentos que la Administración a estas “cuitas” que afectan a la ciudadanía y que imponen a la Administración otros deberes.

Ser una buena administración implica, ciertamente, deberes que podemos calificar formales como, por ejemplo, ofrecer una debida y suficiente motivación de la actuación administrativa, pero la actitud diligente de una buena Administración no se puede ni debe limitar, y ya nos conformaríamos en muchos casos, a actuar en un tiempo razonable. A mi juicio va más allá. Implica también, no solo como dice la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo, la observancia de trámites sino la plena garantía de los derechos de los ciudadanos buscando, como realiza el Tribunal Supremo en la sentencia comentada, atender a los requerimientos solicitados. Buscar la mejor de las soluciones posible, la de mayor calidad. Tenemos todavía un largo camino por transitar me temo. Al menos en esta hoja de ruta contamos con la complicidad de muchos de nuestros tribunales empeñados, más que ella misma, en mejorar la actuación de la Administración pública.