El control y fiscalización de la acción de gobierno en la esfera local: el caso de las sesiones extraordinarias

Resulta curioso, cuando no esperpéntico, comprobar la ausencia de hábitos democráticos en distintos responsables públicos locales que, ya sea dificultando el acceso a la información para el ejercicio de la labor de oposición, ya fuere obstruyendo las facultades de control y fiscalización que corresponden a los concejales que no pertenecen al equipo de gobierno, puede observarse con el mero repaso de las resoluciones de nuestros tribunales. Más habituales de lo que sería de desear.

Triste, aunque cierto, resulta penoso comprobar que a estas alturas de la vida democrática de nuestro país se conservan actitudes en muchos de nuestros responsables públicos que distan mucho de lo que una sana participación en la vida pública aconsejaría tratando de evitar el control y la fiscalización de la acción municipal que se considera, tal cual ha declarado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, una función ínsita en el derecho de participación política de los concejales a través de un conjunto de mecanismos cuya interpretación ha de ser, en principio y como regla de carácter general, favorable al ejercicio del derecho fundamental (por todas, véase la STS de 5 de junio de 2020, rec. 2988/2017)

Tanto es así que, inclusive, es preciso establecer previsiones normativas, que pueden encontrarse tanto en la legislación estatal y autonómica de régimen local, obligando – y sustrayendo a los Alcaldes consiguientemente el ejercicio de sus normales competencias- a facilitar la información solicitada a la oposición o, entre otros supuestos irregulares que también acontecen (falta de información en sesiones plenarias, convocatorias extraordinarias y urgentes injustificadas, ausencia de celebración de sesiones ordinarias o inexistencia de la parte referida al control, etc.), estableciendo cláusulas automáticas de convocatoria de plenos solicitados por ésta no atendidas a pesar de las previsiones legales. Analizaremos, en esta entrada, precisamente estas últimas: el caso de las sesiones extraordinarias solicitadas por la cuarta parte de concejales de la Corporación y la problemática que presenta su normal desarrollo.

1. La historia del precepto que contempla la previsión de convocatoria de sesiones extraordinarias a solicitud de los miembros de la Corporación.

La primigenia redacción del artículo 46.2.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril (en adelante LRBRL) contemplaba la celebración de plenos extraordinarios, a solicitud de los miembros de la corporación, cuya convocatoria no podía demorarse por más de dos meses desde que fuera solicitada.

Se completaba el precepto con lo dispuesto en el artículo 48 del Real Decreto legislativo 781/1986 (TRRL) declarado básico según lo establecido en la Disposición Final 7ª de dicha norma y el artículo 78 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre (ROF). Es preciso advertir, respecto de esta última norma, su degradado valor frente a la existencia de normas autonómicas que se refieran a la materia o de Reglamento Orgánico de la propia entidad siendo que, desde luego, las previsiones establecidas en éste deben interpretarse y aplicarse a la luz de las previsiones establecidas en la legislación básica y no a la inversa (STSJ de Castilla-La Mancha de 20 de junio de 2016, rec.251/2015).

En cualquier caso, y realizada esa salvedad, de dichas normas se desprendía que era preceptiva la celebración de la sesión extraordinaria del Pleno a solicitud de la cuarta parte, al menos, del número legal de miembros de la Corporación, siempre que se realizase mediante escrito en el que se razonasen los asuntos que la motivasen firmado por todos cuantos la suscriban.

Junto al directo desconocimiento de ese derecho o la búsqueda de soluciones tortuosas para entorpecerlo, el debate se suscitó, básicamente, en lo que se refiere a si dicha facultad concedida a los miembros de las entidades locales podía o no verse mermada por el Presidente de la entidad atendiendo a razones de fondo (básicamente alegando la no competencia del Pleno debido a que el precepto reglamentario aclaraba que dicha previsión no enervaba la facultad del Presidente de configurar el orden del día) o, alternativamente, si solo cabía a este analizar si se dan o no los requisitos formales establecidos en la norma estatal, autonómica o local dado el régimen de prelación de fuentes establecido en esta materia. De ese debate nos dio cuenta, con acierto, un reconocido funcionario perteneciente a los cuerpos nacionales de Administración Local (aquí). Y son representativas de la picaresca dos resoluciones jurisdiccionales de las que ahora vamos a dar cuenta. De un lado, una sentencia reiteradamente citada en otras resoluciones jurisdiccionales, la STS de 10 de diciembre de 1991 (nº 3595/1991), que explicaría que:

«Como resulta de muy reiterada jurisprudencia de este Alto Tribunal (sentencias de 22 de mayo de 1985 , 8 de julio de 1986 , 5 de octubre y 23 de diciembre de 1987 o 16 de febrero de 1988 ) el art. 23.2 de la Constitución ,que consagra el derecho de todos los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos, también alcanza al supuesto que aquí se examina. El art. 23.2 comprende, sin duda, el derecho a desempeñar los cargos públicos de acuerdo con lo previsto por las Leyes, que regularán el ejercicio de tales cargos en condiciones adecuadas y proporcionadas a la función representativa que en cada caso se desempeñe. El art. 140 de la Norma fundamental exige en los municipios, cuya autonomía garantiza una estructura democrática, homogénea con los restantes entes territoriales del ordenamiento. La atribución por la Ley a la cuarta parte, al menos, de los concejales del derecho a solicitar y obtener una sesión extraordinaria refleja el principio, consustancial al pluralismo democrático, de la participación de los grupos minoritarios en el funcionamiento de las instituciones representativas, por lo que es obligado entender que la convocatoria de estos Plenos extraordinarios es una competencia estrictamente reglada del alcalde que la Ley dispone en forma clara y terminante sin que, por ello, admita valoraciones del propio alcalde o de la mayoría municipal como las que aquí se han hecho respecto de la banalidad de la cuestión o prácticas que, so pretexto de que la cuestión ya ha sido debatida, desvirtúen o corrijan su aplicación. No puede aceptarse, por último, a la vista de las actuaciones, que haya habido abuso o ejercicio antisocial del Derecho por los concejales solicitantes del Pleno – como se alega por la Corporación apelada- ni es aceptable la invocación del interés general de los vecinos que aduce el Ayuntamiento demandado para negar a concejales minoritarios, que también representan legítimamente la voluntad de esos vecinos, un derecho por el que el ordenamiento les asegura precisamente, de acuerdo con las exigencias de funcionamiento democrático de una institución representativa, la facultad de llevar al órgano municipal que tiene atribuido el conocimiento de esas cuestiones de interés general lo que ellos entienden relevante».

De otro, y de distinto signo, la STS de 20 de diciembre de 2002 (rec. 7764/1998), que señalaría que:

 “el derecho que los recurrentes invocan tiene su límite cuando el Alcalde, en virtud de causas debidamente razonadas y ajustadas al ordenamiento jurídico, deniega la convocatoria del Pleno que se solicita, tomando en cuenta las materias que se pretende debatir en dicho Pleno. Así resulta del artículo 78.2 del ROFRJ que faculta al Alcalde para excluir del orden del día reclamado por los solicitantes alguno de los asuntos propuestos motivándolo debidamente. Lógicamente, cuando hay razones para rechazar todos los asuntos que se proponen, la denegación de la convocatoria es legítima. El criterio se encuentra reconocido en la sentencia de esta Sala de 9 de julio de1993 (recurso 2282/1991)”.

En cualquier caso, y con independencia de ese debate relativo al alcance de las facultades del Alcalde para la calificación de las cuestiones objeto de debate en el pleno extraordinario, el reiterado incumplimiento, y obstaculización deliberada de dicho derecho de los concejales, provocó que la modificación efectuada en 1999 de la LRBRL incluyera previsiones adicionales que, en sí mismas sonrojan si no fuese por el reiterado desconocimiento de los derechos de los concejales en este concreto asunto, dirigidas tanto a garantizar el derecho como a prevenir el abuso. Se añadió, de esta forma, al precepto nuevas previsiones, a saber:

“sin que ningún concejal pueda solicitar más de tres anualmente. En este último caso, la celebración del mismo no podrá demorarse por más de quince días hábiles desde que fuera solicitada, no pudiendo incorporarse el asunto al orden del día de un Pleno ordinario o de otro extraordinario con más asuntos si no lo autorizan expresamente los solicitantes de la convocatoria.

Si el Presidente no convocase el Pleno extraordinario solicitado por el número de concejales indicado dentro del plazo señalado, quedará automáticamente convocado para el décimo día hábil siguiente al de la finalización de dicho plazo, a las doce horas, lo que será notificado por el Secretario de la Corporación a todos los miembros de la misma al día siguiente de la finalización del plazo citado anteriormente. En ausencia del Presidente o de quien legalmente haya de sustituirle, el Pleno quedará válidamente constituido siempre que concurra el quórum requerido en la letra c) de este precepto, en cuyo caso será presidido por el miembro de la Corporación de mayor edad entre los presentes”.

Se pretendía, con ello, evitar la picaresca que reiteradamente se producía con la limitación de ese derecho. No obstante, lo cierto es que, a pesar de tan pías intenciones del legislador, se sigue reiteradamente obstaculizando el normal ejercicio de dicha facultad como muestran las resoluciones judiciales. Veamos el estado de la cuestión comenzando por los requisitos exigibles para el ejercicio del derecho.

2. Los requisitos para la convocatoria de un pleno extraordinario.

La STSJ Madrid de 18 septiembre 2014 (rec. 1103/2013) fijó como requisitos de la convocatoria de una sesión extraordinaria del Pleno, efectuada por los miembros de la corporación local los siguientes “según se desprende de los artículos 46.2 de la LRBRL y 78.2 del ROF, las condiciones que debe reunir la petición de pleno extraordinario efectuada por los miembros de la Corporación (siguiendo al respecto, en lo sustancial, el contenido de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León núm. 157, de fecha 29 de abril de 1997):

1. La solicitud ha de hacerse por escrito. No vincula al Presidente, por lo tanto, la solicitud efectuada verbalmente, ni siquiera si se hace como un ruego en otra sesión plenaria, aunque nada impide tampoco al Presidente atender tal petición.
2. La solicitud debe estar motivada. El escrito ha de razonar el asunto o asuntos que motivan la celebración de la sesión, fundamentando el tema o temas a deliberar y decidir. Esta exigencia de motivación se recoge en el art. 78.2.1 del ROF, y el art . 80.1 del mismo Reglamento hace extensiva a todas las sesiones extraordinarias, precisando la jurisprudencia que debe quedar claro el tema o temas del orden del día, los asuntos sobre los que versará la deliberación y decisión, sin poder tratarse otros no incluidos en ese orden del día, so pena de nulidad.
3. La solicitud debe estar secundada al menos por una cuarta parte del número legal de miembros de la Corporación.
4. La petición ha de estar firmada personalmente por todos los que la suscriben. Estas firmas han de ser legibles, y cuando no sea así, deberá pedirse su autenticación ante el Secretario de la Corporación. (STS de 12 de febrero de 1990).
5. El asunto sobre el que se propone deliberar y decidir en la sesión extraordinaria debe ser competencia del Pleno. Si bien en el art. 78 del ROF no se menciona expresamente este requisito, se deduce de la delimitación de competencias de cada órgano recogida en la legislación de régimen local. Además, el art. 62.1. b) de la Ley 30/1992 declara actos nulos de pleno derecho «los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia «.
6. La petición debe contener una «propuesta de acuerdo» para el asunto o asuntos cuyo debate se solicita (la precitada Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León núm. 157, de fecha 29 de abril de 1997 no contempla esta exigencia). Propuesta que será dictaminada por la Comisión Informativa correspondiente (salvo en casos de urgencia), según se desprende del artículo 82.2 del ROF, comenzando la sesión plenaria con la lectura del dictamen o proposición (art . 93 del ROF).

De todas formas, dicha sentencia, en forma expresa, también advirtió de que “Sin embargo, la no concurrencia de todos estos requisitos en el escrito de petición no puede ser argumento suficiente para rechazar la solicitud inmediatamente” haciendo invocación de la doctrina sentada en la STS de 29 de abril de 1992 cuyo fundamento jurídico segundo ratifica la aplicación a estas peticiones del principio de subsanación de deficiencias que recogía el art. 71 de la Ley 30/1992 estableciendo que la omisión de la motivación de los asuntos sobre los que habría de versar la sesión extraordinaria solicitada es un «defecto formal de carácter subsanable y, como tal, insuficiente para denegar la convocatoria sin habilitar la posibilidad de subsanación «.  Y sin que puedan añadirse requisitos no previstos, aunque se ofrezca posibilidad de subsanar, en la normativa establecida (STSJ de Madrid de 24 de mayo de 2017, rec. 242/2017).

Desde luego, entre estos requisitos, no figura el de la documentación ya que la formación de los oportunos expedientes administrativos no corresponde a los solicitantes de la convocatoria, ni siquiera al Alcalde, «sino al Secretario ya que la convocatoria para una sesión, ordinaria o extraordinaria, dará lugar a la apertura del correspondiente expediente, en el que deberá constar la relación de expedientes conclusos que la Secretaría prepare y ponga a disposición de la Alcaldía o Presidencia y en la cuestión planteada lo pretendido era que el Gobierno municipal aclarara en el Pleno las cuestiones propuestas» (STS de 7 de diciembre de 2004, rec. 4504/2001). Y, con arreglo a ello, la STSJ de Andalucía de 17 de enero de 2017 (rec. 937/2016) establecerá que “Por tanto, la negativa de la convocatoria solicitada basada en la inexistencia de expediente administrativo resulta ser contraria al ordenamiento jurídico por cuanto que, como hemos dicho, la formación del correspondiente expediente que sirva de antecedente y fundamento a la resolución administrativa no corresponde a los Concejales solicitantes y sí al Secretario de la Corporación y resto de los servicios técnicos que asistan a la Corporación municipal”.

3. El estado del debate sobre las facultades del Alcalde para denegar la admisión de la celebración del pleno extraordinario solicitado por los miembros de la Corporación.

Si ciertamente al principio de este comentario desvelábamos la existencia de un cierto debate entre las resoluciones jurisdiccionales articulado en torno a la admisión o no al Alcalde de un cierto poder de veto, por razones de fondo, sobre estas peticiones de miembros de la Corporación en orden a ejercer su labor de control y fiscalización de la acción de gobierno, lo cierto es que progresivamente los tribunales han ido poniendo coto a interpretaciones no favorables al ejercicio del derecho fundamental de los miembros de la Corporación en su labor de oposición. Y ello a pesar de reconocer las facultades que al Alcalde le competen en la confección del orden del día en base al ROF pero que, desde luego, no pueden interpretarse en contra de lo previsto en la normativa básica (STSJ de Asturias de 16 de junio de 2014, rec. 91/2014). Inclusive algún juzgado en forma temprana (SJCA de Málaga de 8 de febrero de 2011, rec. 797/2008), y a la vista de los antecedentes que precedieron a la reforma de 1999, razonaría que:

“En virtud de esta doctrina queda claro que el ejercicio por los Concejales de su derecho tiene un carácter esencialmente reglado, sin otro componente discrecional que el señalamiento de fecha dentro de los quince días siguientes . Tal carácter reglado se manifiesta en que la eventual renuncia del Alcalde sea soslayada por la convocatoria automática y la posibilidad de que se celebre sin la presidencia del Alcalde. Se trata, por tanto, de una reforma que obedece a la naturaleza jurídica de la institución – como señala el Tribunal Supremo en la Sentencia transcrita- y que tiene una evidente eficacia en las potestades de control del Pleno.”

Y añade:

“se trata de un procedimiento formalizado con independencia de las previsiones del art. 82 del Reglamento de Organización , Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre (dicho precepto señala que el orden del día será fijado por el Alcalde o Presidente asistido de la Secretaría) que obedece al refuerzo las funciones de control político del Pleno como forma de profundizar en la democracia local”.

De esta forma, la STSJ de Castilla-León de 10 de enero de 2014 (rec. 274/2013) pondría de manifiesto el siguiente razonamiento:

«Según esta doctrina, cuando se utilicen en los órganos políticos instrumentos regulados por el propio ordenamiento para poner en marcha la función de impulso político y control del gobierno y para forzar el debate político y obligar a que los distintos grupos de la cámara y esta misma tengan que tomar expresa posición sobre un asunto o tema determinado, las facultades de calificación y admisión a trámite de los órganos que tiene encomendadas estas funciones, deben aplicarse de modo restrictivo y referido solo a comprobar que se cumplan los requisitos establecidos por la normativa aplicable al caso, pues, en otros supuestos, se estaría hurtando la posibilidad del debate al órgano que tiene encomendado esa función, que es el pleno, tanto de las cámaras parlamentarias, como el de las corporaciones locales».

Y en idéntico sentido, y como se recalcan en la SJCA de Toledo de 19 de septiembre de 2022 (rec.80/2022), reforzando lo ya expuesto:

“La improcedencia de una propuesta no determina la imposibilidad de acceso a su debate. El alcalde no tiene capacidad de fiscalización de las propuestas realizadas por los concejales como filtro previo del ejercicio de su Derecho fundamental al cargo consistente en solicitar un debate y posicionamiento del pleno en una cuestión que, no se olvide, es competencia municipal.

Dicho de otro modo, se podrá advertir en su caso de su ilegalidad o contrariedad a derecho por los órganos competentes, pero por esta razón no puede negarse un pleno, pues entonces estaríamos señalando que el alcalde o el secretario del ayuntamiento tiene capacidad para vetar a limine las propuestas que juzgue, en base a sus personales criterios de interpretación de la ley, como ilegales. A juicio de quien suscribe no es posible. Una propuesta no es un acto administrativo, ni tiene trascendencia jurídica en su contenido material de cara al exterior. Ello supondría una restricción de Derechos Fundamentales no prevista en la ley. Podrán rechazarla por esa cuestión en el pleno y así habría de advertirlo la secretaría del ayuntamiento en el informe en cuestión para que después se debata, pero no pueden negar el debate no convocando un pleno o impidiendo que se incluya en el orden del día por un juicio a limine del alcalde o del secretario de la corporación sobre la legalidad de la petición, pues no tienen ni ostentan esa facultad restrictiva”.

Bien es cierto que, si esa es la regla general, cabe según alguna jurisprudencia (la menos), denegarlo cuando lo pretendido, sin razonamiento alguno, no es ni mucho menos el control y fiscalización de los órganos de gobierno sino el acceso incluso abusivo a expedientes que en su mayoría no vienen referidos a acuerdos del Alcalde o la Junta de Gobierno Local, o se refieren incluso a periodos anteriores a la entrada de la actual corporación municipal (STSJ de Castilla y León de 13 de junio de 2023, rec. 86/2023).

Por lo anterior, de concurrir para la formación del orden del día propuestas que eventualmente pudieran contener irregularidades, junto a otras que no las tengan, de forma previa a la celebración del Pleno, y lejos de desestimar a radice la celebración del mismo, resulta aconsejable que el Secretario realice un análisis y estudio pormenorizado de cada una de las propuestas presentadas, e informe, sin perjuicio de que se celebre el Pleno y se debatan dichas cuestiones que será lo procedente en prácticamente todas las ocasiones, de la falta de competencia del Pleno o del municipio para adoptar acuerdos sobre ese punto, si es o no necesaria la tramitación de un previo expediente para acordar dicha cuestión, o directamente se informe sobre las causas de invalidez de las propuestas efectuadas. Pero como se ha puesto de relieve solo excepcionalmente, y por causas muy justificadas, se puede denegar la inclusión en el Pleno extraordinario de las propuestas efectuadas.

4. La revitalización de la democracia local una cuestión de todos.

Sin duda, y debemos felicitarnos por ello, los juzgados y tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa han realizado como hemos tenido la oportunidad de comprobar en este concreto asunto una labor digna de todo encomio. Así es y justo es reconocerlo cuando se analiza la progresiva evolución de la jurisprudencia dictada.

Otra cosa, y bien distinta, es la persistencia de la patología en estos asuntos que, como apuntábamos al principio, ponen de relieve una creciente tensión en la vida política local, al menos en algunos casos, y una desafección a los hábitos democráticos que debieran presidir el normal desarrollo de la labor de gobierno, pero también de oposición que no resultan sino preocupantes.

Nada, sin embargo, que no se haya generalizado en nuestra vida institucional. También en otras esferas de gobierno. La necesidad de un reset en nuestro sistema político e institucional, y no solo el local, se nos antoja tan evidente que no se alcanza a comprender cómo es posible que actitudes parecidas a las que guiaron la transición a la vida democrática de nuestro país, por conocidas y de sentido común que fueron, no se reproduzcan dando carpetazo de una vez a una sociedad cada vez más polarizada que no encuentra en el ejemplo de los responsables políticos a todos los niveles un necesario ejemplo. Por conocida la cuestión, y puesta de relieve por múltiples compañeros en forma reiterada, no parece que haya de profundizarse más en este aspecto, aunque lo cierto es que asumir ser parte de la solución y arrogarnos nuestra parte de responsabilidad en cambiar la situación no es algo que debamos desdeñar.

Como en su momento señalara Ortega y Gasset en una célebre conferencia celebrada en 1939 en Buenos Aires: Argentinos, ¡a las cosas! Y lo decía con el trasfondo de una España desangrada por la Guerra Civil y unas perspectivas poco halagüeñas en la que las élites dirigentes no habían tomado debida nota de lo que deberíamos enfrentar. Pues eso, quizás ahora también deberíamos decir: ¡a las cosas!