La evaluación del desempeño: pistoletazo de salida en la AGE

La reciente aprobación del Real Decreto-Ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo que, según las noticias que llegan los medios de comunicación, tiene compleja su convalidación en el Congreso ya que algunos grupos parlamentarios han expresado sus reservas sobre el contenido del mismo contempla reformas de calado en diversas materias.

Entre estas, y a mi juicio de forma destacada, se encuentra una de las más relevantes reformas del empleo público que se han llevado a cabo en la Administración General del Estado, ya que solo se aplica a ésta, y que aborda parcialmente el desarrollo en el ámbito de la AGE del Estatuto Básico del Empleado Público aprobado en 2007 en distintos aspectos, precisamente y es preciso reconocerlo, aquellos aspectos que largamente demandados desde los años noventa y con mayor capacidad transformadora del empleo público sin embargo quedaron demorados en 2007 hasta la aprobación de la normativa de desarrollo en cada una de las Administraciones públicas. Acceso al empleo público, planificación de recursos humanos, evaluación del desempeño, carrera horizontal y dirección pública profesional son los ítems que se han abordado con carácter urgente. Reflexionaremos en esta entrada sobre la evaluación del desempeño. Sin embargo, como también ahora se razonará, tampoco hay que echar las campanas al vuelo ya que la mayoría de los aspectos contenidos en la norma, incluido el que aquí se analizará, habrán de ser desarrollados con carácter previo a través de normas reglamentarias que, sin duda, darán más claves sobre la ambición que pretenden esas reformas.

1. ¿Por qué ahora tras años de demora desde la aprobación de la legislación básica estatal en materia de empleo público?: El contexto en que se inscribe esta reforma.

Esta reforma del empleo público, es preciso ponerlo de manifiesto a la vista de la demora con que ha acontecido, había venido espoleada por el Plan de Recuperación aprobado en julio de 2021 que recogía un total de 212 medidas, de las que 110 eran inversiones y 102 reformas para el periodo 2021-2023. Y, como es conocido, en el marco de ese Plan había diez políticas palanca y treinta componentes. La cuarta de estas políticas recibía el título de una Administración del siglo XXI y, dentro de esta política, se incluía el componente 11 que también recibía el título genérico de Modernización de las Administraciones Públicas en el que se habían integrado, entre otras, distintas medidas como la reducción de la temporalidad en el empleo público y mejora de su formación, la digitalización de la administración y sus procesos,  la transición energética de la administración o la modernización de la gestión pública.

Ciertamente era necesario abordar esa reforma. Esa y otras. La OCDE (Skills for a High Performing Civil Service, 2017), había puesto de manifiesto que el empleo público de los países desarrollados estaba siendo transformado por tres factores: por los retos políticos y sociales ocasionados por la globalización, el cambio climático y las migraciones; por la revolución digital, ya presente en fenómenos como la inteligencia artificial; y, en fin, por una demografía cambiante, caracterizada por un envejecimiento progresivo y por nuevas demandas. Y parece lógico que algo se hiciese y, si se pretende hacer algo, la técnica de evaluación del desempeño, de la que ya nos ocupamos hace unos meses (aquí), se sitúa en primer término.

En realidad, todo hay que decirlo, lo hacemos a destiempo. Un simple cálculo, y a pesar de no tratarse de una reforma completa del sistema de empleo público de la AGE, aunque ciertamente de aspectos muy significativos, nos lleva a concluir que se llega con dieciséis años de demora a una reforma parcial y que se realiza sobre el cronómetro para lograr el cuarto desembolso de los fondos europeos. La necesidad de abordar en nuestro país una reforma de la Administración y del empleo público es algo sabido e incontestable que no debiera depender de recibir fondos europeos, pero lamentablemente es así como ha sucedido, bien es verdad que también con demora así ha acontecido en el nivel autonómico (País Vasco, Asturias, La Rioja, Andalucía o Valencia, por ejemplo)

Menos mal que existen esos fondos para espolear la acción del gobierno en determinados temas que permanecían dormidos. Yo mismo, hace ya años, participé en una Comisión constituida en el INAP que presidida por el Profesor PAREJO ALFONSO abordó precisamente cómo poner en marcha la evaluación del desempeño. Cómo es notorio quedó en nada. Y no ha sido el único intento ha habido otros. Inclusive planes pilotos para su implementación (aquí). Hasta tesis doctorales se han realizado (aquí) También es verdad que el gobierno, en cumplimiento de esos objetivos fijados en 2021, había comenzado la tramitación del Proyecto de Ley 121/000149, de la Función Pública de la Administración del Estado (BOCG de 24 de marzo de 2023) que, sin embargo, y como consecuencia de la disolución de las Cortes Generales y la convocatoria anticipada de elecciones, había decaído. Como consecuencia de ello, y a fin de cumplir los objetivos comprometidos, se ha dictado este Real Decreto-Ley que prácticamente reproduce en esta cuestión lo establecido en ese Proyecto con leves modificaciones.

2. Antecedentes: la fallida experiencia del complemento de productividad.

Cabe señalar, para no confundirnos con la novedad con que los medios de comunicación han presentado esta reforma, que la evaluación del desempeño no es algo nuevo en nuestro sistema de empleo público y así lo reconoce la propia disposición transitoria quinta de la norma. Otra cosa es que, hasta ahora, haya funcionado de forma adecuada y que se denote una enorme reticencia de las centrales sindicales en cuanto a su implementación dada la experiencia que hasta ahora se tiene en su implementación lo que tiene fiel reflejo en la llamada a la negociación colectiva, en forma previa a su desarrollo reglamentario, que se realiza en el texto aprobado.

Como se apuntaba, desde los ochenta y para la aplicación del famoso complemento de productividad, al menos para su adecuada implementación, era imprescindible utilizar esa técnica. Otra cosa es lo que se ha realizado ya que la aplicación de ese complemento ha sido uno de los puntos más débiles del sistema salarial establecido en 1984 (todavía vigente hasta tanto no se desarrolle reglamentariamente la reforma) y ello a pesar de que una de las más consistentes críticas que de siempre se han formulado respecto del salario público ha sido la carencia de instrumentos de recompensa para los empleados públicos.

Es posible rastrear normas autonómicas, aunque no todas las Comunidades Autónomas procedieron a regularlo, que conllevaban evaluaciones, para aplicar ese complemento retributivo, en base a distintos criterios como en Cataluña (Decreto de 9 de septiembre de 1986), Castilla-La Mancha (Decreto de 17 de mayo de 1988), , La Rioja (Orden de 24 de marzo de 1988, Madrid (Decreto de 20 de julio de 1989), la Comunidad Autónoma de Andalucía (Decreto 117/1991, de 11 de junio por el que se aprueban los criterios objetivos técnicos para la aplicación del complemento de productividad), o el Principado de Asturias ya entrado en vigor el EBEP (Decreto 37/2011, de 11 de mayo), etc.

Desde luego, y a la vista de la experiencia que ya tenemos como señalé en algún momento (aquí), cabe señalar que ese complemento retributivo no cumplió su papel como complemento incentivador y se había instrumentalizado, en demasiadas ocasiones, para compensar diferencias retributivas consecuencia de la defectuosa aplicación del propio sistema salarial, para corregir desfases en los incrementos de sueldo establecidos en las leyes presupuestarias, para retribuir la prolongación de la jornada de trabajo en coexistencia con otros conceptos más propios para ello, e, inclusive, como un mecanismo de favor en absoluto justificable.

Desde el punto de vista de la Comisión que, constituida en 2005, realizó el Informe que dio a luz el Estatuto Básico del Empleado Público, y que corrobora lo que ya adelantábamos, cuatro son las causas que han podido contribuir a esta situación no deseable. Expone, la misma que:

“La primera de ellas ha sido su desnaturalización, es decir, su utilización para finalidades distintas a las contempladas en la norma, ya que se ha utilizado, en demasiadas ocasiones, para compensar diferencias retributivas derivadas de los incrementos de sueldo establecidos en las leyes presupuestarias, retribuir la prolongación de la jornada de trabajo y, en algunos supuestos, incluso, como un mecanismo de favor injustificado. La segunda razón consiste en la notoria ausencia de capacidad de gestión en las unidades de recursos humanos para la aplicación del mismo. En tercer lugar, la práctica desconexión de este complemento de otras políticas de gestión de los recursos humanos en el sector público, como la carrera administrativa y la formación. Por último, su escasa relevancia en el montante global de las retribuciones y el hecho de no constituir un complemento salarial necesario, expresión manifiesta de la escasa confianza de los gestores en su virtualidad y eficacia como elemento motivador”.

Deberíamos tomar debida nota para no repetir los errores.

El cambio que se produjo en 2007, con la reforma del EBEP, respecto de la situación anterior se apoyaba en tres vértices: la concepción de la evaluación del desempeño como un sistema generalizado y permanente (y no solo ligada al establecimiento de programas y fijación de objetivos en cada uno de los organismos o programas públicos con carácter anual); la aplicación de esa técnica no solo para el cobro de retribuciones sino su concepción integral con una eventual aplicación a la mayoría de los subsistemas de gestión de recursos humanos (provisión de puestos, formación, carrera profesional, etc.); y, por último, su definición en cada Administración pública flexibilizando, tanto la competencia estatal a través de la legislación básica, cómo la reserva de ley. Un comentario sobre su aplicación tras la aprobación del EBEP puede verse aquí y aquí.

Y por ello, junto a esta reforma estatal, las distintas leyes autonómicas de empleo público han contemplado, como hace la reforma que comentamos, la implantación de este sistema. Y, por tanto, ya sabemos también las dificultades que se han encontrado para ponerlo en marcha que no están en el texto de una ley en el que es fácil ponerse de acuerdo dada la generalidad de las disposiciones que contiene. Lo verdaderamente peliagudo vendrá cuando se ponga negro sobre blanco en el desarrollo reglamentario.

3. El contenido de la reforma legal: ¡cuán largo me lo fiais, querido Sancho!

En efecto, la evaluación del desempeño es una técnica que se ha empleado (o no ya que no estaba prevista expresamente antes de 2007) desde la década de los ochenta porque nada impedía hacerla y, además, resultaba conveniente para conocer el rendimiento de los empleados públicos y, en su caso, abonar el complemento de productividad aunque fuese como ya hemos apuntado muy deficientemente. Desde luego y hasta ahora no se ha hecho de forma generalizada, aunque se han producido experiencias ciertamente de interés (a título de ejemplo, aquí), pero que, en cualquier caso, ponen de manifiesto que no se necesitaba una norma legal para realizarse como de hecho ha sucedido. Ahora bien, si queremos que esa técnica tenga ciertos efectos que afectan a materias donde existe una reserva legal, como en las regulaciones más recientemente dictadas se realiza, esta y las autonómicas realizadas en los últimos años, es preciso una norma legal. A esos efectos, el Informe de la Comisión de Coordinación del Empleo público, grupo de trabajo de la evaluación del desempeño (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas – MHAP, 2013), enumeró aquellos aspectos de la evaluación del desempeño cuya regulación debería hacerse necesariamente por ley:

1. La naturaleza jurídica del procedimiento de evaluación y su conexión con la carrera profesional, la provisión de puestos, el sistema retributivo y la formación.
2. La definición de los principios informadores del modelo.
3. La definición de las personas evaluadoras.
4. La determinación del objeto de la evaluación.
5. Los efectos y la revisión de la evaluación.

En gran medida la norma aprobada atiende esos aspectos, aunque lo cierto es que la misma remite en su concreta delimitación a una futura norma reglamentaria los detalles más concretos del sistema de asignación de este complemento que es lo que, al fin y a la postre, dará la verdadera medida del sistema establecido. Norma que, además, ha de ser negociada con los representantes sindicales. Pero norma a la que no se le asigna plazo alguno para ser dictada y que, además, no tendrá efecto alguno una vez aprobada, en una especie de sandbox regulatorio, hasta dos años después de implementada y, de acuerdo y sin perjuicio de lo anterior, de que requiera que previamente cada Departamento disponga de su instrumento de planificación estratégica que permita fijar los objetivos a alcanzar. Ahí es nada dada la experiencia que en estas lides tenemos.  La prudencia, pero también la desconfianza, preside la puesta en marcha del sistema que, en principio, y si se traduce en un sistema que de verdad funcione no nos tiene que preocupar salvo que la implementación del mismo ya parece apuntar una gran complejidad en su puesta en marcha con numerosos trámites interpuestos para su efectiva entrada en vigor.

Dicho ello nada parece haber en el texto de la norma que merezca una crítica despiadada dada la levedad de la regulación efectuada a diferencia de otras normas que, como la andaluza, regulan con mayor detalle los elementos que han de ser objeto de valoración. Ni los principios por los que ha de regirse de los que si debo destacar por su importancia frente a ulteriores reclamaciones el de la fiabilidad de los instrumentos a utilizar para dicha evaluación. Ni los efectos, a salvo de alguna reiteración en cuanto a la formación y a que nada se especifica si serán positivos o negativos y en qué medida, que la misma pueda tener que se detallan en los siguientes:

1. Percepción de retribuciones complementarias de carácter variable, en los términos previstos en este real decreto-ley o en el convenio colectivo de aplicación.
2. Progresión en la carrera profesional.
3. Criterios para la provisión de puestos de trabajo.
4. Continuidad en el puesto de trabajo.
5. Valoración de las necesidades formativas, incluyendo aquéllas que hayan de ser ofertadas a las empleadas y empleados públicos con carácter obligatorio, e incentivando la participación en acciones formativas voluntarias.

Sin aclarar nada más. Solo se indica, en cuanto a los efectos, que la evaluación del desempeño positiva de cada período evaluado se tendrá en cuenta en la valoración del mérito de experiencia en los procesos de selección y provisión y para su aplicación en la progresión en los tramos de la carrera profesional horizontal. Habrá que esperar a la futura norma reglamentaria porque la verdadera piedra de toque estará en los efectos que la misma eventualmente pueda tener sobre la remoción de los puestos de trabajo. Nada se dice, sin embargo, sobre el régimen disciplinario y, al menos me parece a mí, que el bajo o nulo rendimiento puesto de manifiesto en forma reiterada algún efecto debería de tener ¿o no?.

En fin, nada más loable ya que está por poner el cascabel al gato. Si se aplica bien la Administración General del Estado, a pesar de las reservas indicadas con anterioridad, habrá dado un gran paso adelante, pero no debe olvidarse que ponerlo en marcha de forma generalizada implica una gran capacidad técnica y una importante inversión. Un estudio bien documentado sobre dicha técnica y lo que implica puede consultarse aquí.

En cualquier caso, lo cierto es que el funcionamiento de un sistema de evaluación del desempeño va a depender de distintos elementos que será preciso cuidar en su establecimiento concreto:

1. Una buena definición de los objetivos organizativos y profesionales que deberán ser contrastados si queremos que la evaluación del rendimiento se oriente a una mejora de la organización.
2. Disponer de las habilidades técnicas y sociales necesarias para realizar esta actividad y de la suficiente independencia por parte de los órganos llamados a realizar dicha evaluación dada la tradicional huida de los conflictos interpersonales que existen en nuestras Administraciones Públicas.
3. Estar debidamente engarzado, una vez se establezca el desarrollo reglamentario, con el resto de políticas de gestión de RRHH de la entidad: sistema retributivo, carrera profesional, formación, sistema disciplinario, etc.
4. La evaluación que se realice para su implementación ha de ser necesariamente, y en la medida de lo posible, a través de indicadores medibles y objetivos.
5. Y, por último, conviene no olvidar que para que un modelo de este tipo sea verdaderamente eficaz en la incentivación del rendimiento, deben darse dos circunstancias fundamentales:

5.1. Que el volumen global de incentivo en materia económica sea significativo con respecto a la totalidad de las retribuciones y sensible (tanto al alza como a la baja) a los resultados del órgano evaluado. Esta condición presenta a su vez dos dificultades: las restricciones presupuestarias, que pueden limitar los resultados económicos del modelo, y las presiones por parte de los departamentos afectados para minimizar el recorte los años en los que los resultados experimentan caídas significativas.

5.2. Que los criterios de distribución y los importes individuales acreditados a los funcionarios en materia retributiva estén en relación con su participación en la consecución de los resultados. Esta circunstancia tiene como principales problemas la dificultad para medir, según qué tipo de trabajo, el rendimiento individual y su relación con los resultados obtenidos, ya que no toda actividad es fácilmente mensurable, y la “tentación” de pactar criterios de distribución lineales o proporcionales al nivel del puesto de trabajo siempre va a estar presente por mucho que se hable de objetivos.

De esos elementos, y de su efectiva y eficaz plasmación, dependerá el éxito a la vista de la experiencia que ya atesoramos en la materia más allá de los procedimientos concretos, que lógicamente deberán cuidarse, si queremos garantizar adecuados resultados.

Conclusión: tal vez se consiga el cuarto desembolso, pero otra cosa será reformar efectivamente la Administración y el empleo público que se necesita para el S. XXI.

Ciertamente, el Real Decreto-Ley, de ser aprobado, sienta las bases y criterios rectores para la implementación generalizada de la evaluación del desempeño en la Administración del Estado, fundamentada, como se indica en el Preámbulo, en objetivos de cumplimiento de carácter colectivo e individual y sobre la base de la planificación estratégica y los resultados de cada unidad o centro directivo como marco de valoración objetiva y objetivable.

Bienvenida pues sea esta reforma pues resulta algo irrenunciable disponer de un buen sistema de incentivos, y por sobre todo un sistema que funcione meridianamente bien, si queremos mejorar nuestro empleo público. No debe olvidarse, sin embargo, que un sistema de incentivos y recompensas, en un sistema de relaciones laborales como es el empleo público, es un conjunto de elementos de distinto significado y alcance, que conjuga elementos formales e informales y, en fin, que atiende a herramientas de distinta naturaleza normativa y no normativa, organizativas, etc. Y para eso, que también se aborda en esta reforma -aunque no nos hayamos ocupado de ello-, hace falta una adecuada dirección pública.

Todo muy bonito cómo he dicho porque lo difícil vendrá ahora cuando haya que realizar el desarrollo reglamentario y debamos concretar la poesía que es, por experiencia, donde comienza el desacuerdo con las centrales sindicales y las resistencias internas y corporativas al cambio. No me gustaría caer en el pesimismo porque se ha de intentar y creo que ya hacerlo, en si mismo, es positivo porque nos introduce en una dinámica distinta. Otra cosa es que nos hagamos ilusiones ya que, como ha puesto de relieve JIMÉNEZ ASENSIO (aquí), con estas medidas se da la apariencia formal (otra cosa es cuando se implanten tales medidas de reforma, algunas de las cuales requieren desarrollo reglamentario, negociación colectiva y sobre todo voluntad política) de que la reforma estructural se ha realizado (¿?). Lo cierto, en mi opinión, es que tras el pistoletazo de salida queda una larga carrera.

Y es que van a hacer falta muchas más cosas, y conviene no engañarse, para que la reforma de la Administración y el empleo público efectivamente se produzcan y las evidencias de que disponemos, en concreto con la disminución de la temporalidad en el empleo público, no invitan a pensar que de verdad estemos en ello con la seriedad suficiente.