La Reforma Local (II): la aprobación de los presupuestos por la junta de gobierno

La ley 27/2013, de 27 de diciembre de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, (en adelante Reforma Local) ha añadido una nueva disposición adicional a la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), la decimosexta,  en la que modifica el régimen de competencias entre órganos municipales para la aprobación de determinados asuntos que antes eran competencia del pleno y ahora pasan a ser competencia de la Junta de Gobierno. La técnica legislativa empleada en esta ocasión, a nuestro entender, no es la adecuada. Deberían haberse modificado los articulos 22 y 23 de la LRBRL en lugar de añadir una nueva disposición adicional. De esta forma cada materia estaría regulada donde corresponde, en el capitulo que tiene por objeto su tratamiento, y no desperdigado a lo largo del texto legal.

Pero lo realmente importante de la modificación que introduce esta nueva disposición es su alcance. A nuestro modo de ver la norma tiene dos propósitos de suerte bien distinta.  El primero de ellos es corregir una deficiencia normativa que arrastraba la regulación legal de las medidas extraordinarias y urgentes que se han venido dictando para dar liquidez a las entidades locales y de esa forma poder dar cumplimiento al mandato legal de cumplimiento de los plazos de pago para erradicar esa lacra de la morosidad de las Entidades Locales (la última la prevista en el RDL 8/2013, de 28 de junio). Estas disposiciones legales en ocasiones han quedado sin poder ser cumplidas (con el correspondiente perjuicio para los proveedores) en la medida en que tenían que ser  implementadas mediante acuerdos plenarios y allí donde no se podía conseguir una mayoría, resultaba que la norma con rango de ley era «tumbada» por un simple acuerdo de pleno. Realmente, tratándose de dar cumplimiento a un mandato legal, no puede ser que tal cuestión quede en manos de la aritmética política de un pleno municipal. Ahora el apartado 1.d) de la disposición adicional que comentamos, permitirá que aquellos ayuntamientos que de mala manera politizaron el cumplimiento de la ley (de morosidad) puedan retornar al camino de la normalidad, mediante la aprobación por la junta de gobierno de los mecanismos de financiación. En la misma linea podríamos situar la media prevista en el apartado 1.b) de la mentada disposición para dar cumplimiento a la ley orgánica de estabilidad presupuestaria. Mas complicado va ha ser el apartado 1.c), pues aquí ya se habla de «planes de saneamiento» y «planes de reducción de deudas»  no de los planes de «reequilibrio» y los planes de «ajuste» derivados de la aplicación de la ley orgánica de estabilidad presupuestaria. Las medidas de saneamiento que requieran de la aprobación del pleno (plantillas, relaciones de puestos de trabajo o formas de gestión de servicios) se paralizaran en la implementación.

El segundo propósito de esta disposición que comentamos, la aprobación del presupuesto municipal por la junta de gobierno y no por el pleno como se venia haciendo hasta ahora, realmente es una de las novedades importantes de la Reforma Local. Ahora bien, esta medida contemplada en el apartado 1.a) de la disposición tiene una eficacia limitada, para su aplicación se requiere:

1.- Que el ayuntamiento tenga un presupuesto prorrogado.

2.- Que someta al pleno el proyecto de presupuesto y no alcance la aprobación al no obtener mas votos favorables que en contra.

3.- Que se someta a la aprobación de la Junta de Gobierno dentro del año natural anterior al del ejercicio para el que se aprueba el presupuesto. Es decir que con esta premisa la practica muy extendida de aprobar los presupuestos ya con el ejercicio de que se trata en curso no es posible.

4.- Una vez aprobado en junta de gobierno, después de dar cuenta al pleno,  se procede a su publicación, conforme a lo dispuesto en el articulo 169 del TRLHL. No se trata de que se anuncie su aprobación inicial a efectos de alegaciones para después resolver y aprobar definitivamente. Estamos ante un procedimiento especial para la aprobación del presupuesto, como ocurre con los presupuestos vinculados a una moción de confianza, distinto al procedimiento ordinario que contempla el citado articulo 169 del TRLHL.

Con estos requisitos, no es posible ya la aprobación de presupuestos para este ejercicio de 2014 en junta de gobierno. La Reforma Local entró en vigor el 31 de diciembre, y este fue el único día que hubo para poder aprobar los presupuestos municipales para el año 2014, siempre que  ya hubieren sido rechazados por el pleno y ademas durante el año 2013 hubiere tenido el ayuntamiento presupuesto prorrogado. Como resulta que la Reforma Local no contiene ninguna disposición transitoria que atempere el rigor temporal de la disposición adicional que comentamos, nos encontramos que habrá que esperar hasta los presupuesto de 2015 para poderlos aprobar en junta de gobierno. 

Dicho lo anterior hay un par de aspectos referentes a la naturaleza de la institución presupuestaria que no podemos dejar de señalar al hilo de esta novedosa regulación.  El presupuesto es la expresión cifrada conjunta y sistemática de las actuaciones que pretende llevar a cabo un gobierno. Sirve de base a la dialéctica gobierno/oposición y es fundamental tanto para poner de manifiesto la estrategia y capacidad de un gobierno como para que la oposición pueda ejercer su función de fiscalización. Por eso lo aprueban los órganos que encarnan la máxima representación en una institución. No hablemos ya de los entes de base territorial, Estado, Comunidades Autónomas y otros. No conocemos ni un solo ejemplo de un ejecutivo que apruebe los presupuestos a espaldas del legislativo o asamblea de representantes. Con esta medida se hace un flaco favor al signo de los tiempos, cuando mas revitalización política requieren nuestras instituciones más se huye de los focos.

La intención del legislador está muy clara, favorecer la gobernabilidad, que una oposición no pueda bloquear a un gobierno en perjuicio de la ciudadanía. Sin embargo para este fin ya se reguló la aprobación del presupuesto vinculado a una moción de confianza en el articulo 197 bis de la LOREG. Esta institución es una medida de corte político para tratar un problema también político, el bloqueo de una oposición que a pesar de contar con una mayoría aritmética no es capaz de armar una mayoría para gobernar. Un presupuesto aprobado mediante moción de confianza fortalece al gobierno en minoría y deslegitima a una oposición que solo es capaz de intentar impedir al gobierno que haga su función. Sin embargo los presupuestos que se aprueben por junta de gobierno, mucho nos tememos que terminarán por quemar definitivamente a gobiernos en minoría. El legislador, con esta medida, ha dado una herramienta envenenada a los gobiernos en minoría, la resistencia.

La regulación que hace el legislador de esta materia pone de manifiesto una tremenda falta de sensibilidad y de respeto a los municipios. Son tratados como si fueran instituciones de tercera división. Se equivoca el Legislador si piensa que es mas importante el control del Interventor y del Ministerio de Hacienda que el que ejercen los concejales desarrollando su función política en el pleno del ayuntamiento. Los municipios son entes políticos y han de tener instrumentos para desarrollarse conforme a su naturaleza, no solo herramientas eficaces para ser fieles cumplidores de las tareas administrativas que desde otras instancias territoriales se les encarguen.