Los tribunales no deben utilizarse como instancias políticas (I): la capacidad procesal en la jurisdicción penal

El art. 125 de la Constitución Española, piedra angular de la participación en la Administración de Justicia para los ciudadanos, establece que éstos podrán ejercer la acción popular en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine. En parecidos términos se pronuncia el art. 101 de la LeCrim, al establecer que la acción penal es pública y que todos los ciudadanos españoles podrán ejercitarla con arreglo a las prescripciones de la Ley. Al amparo de este precepto legal, los grupos políticos, a menudo, trasladan la discusión política propia de las instituciones representativas a los tribunales. Sin embargo, este proceder tan impropio como extendido actualmente, no viene respaldado por la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional.

En este entrada, haremos un repaso de cuáles son los motivos que conducen a nuestros tribunales a rechazar la personación de los grupos políticos y de las propias administraciones públicas en las causas penales, ya sea como acusación popular o como acusación particular – art. 110 LeCrim-.

Con carácter previo, tenemos que tener claro que los grupos parlamentarios y los grupos municipales, aunque ejercitan funciones públicas, no ostentan personalidad jurídica. En concreto, por lo que respecta a los grupos parlamentarios, ni el derecho parlamentario (arts. 23 y siguientes del Reglamento del Congreso de los Diputados) ni ninguna otra rama del ordenamiento, ni los estatutos internos de los grupo o de los partidos confieren personalidad jurídica a los grupos parlamentarios (STS, Sección Pleno, de 5 de marzo de 2014). En este sentido, son únicamente uniones de parlamentarios a los efectos del mejor funcionamiento de las actividades propias de las Cámaras, integradas por ideologías afines (STS de 27 de noviembre de 1985). Lo expuesto supone una evidente falta de capacidad procesal de estos grupos. Sin embargo, en numerosas ocasiones, quien ejerce las acciones judiciales son, por ejemplo, los concejales miembros de un grupo político municipal determinado, con lo que se salva la falta de capacidad procesal, pero entramos en otra discusión, que es la relativa a la capacidad procesal ad causam.

Así, tenemos que diferenciar dos acciones diferentes: la que se emprende en defensa del interés público, como acusación popular; y la que se ejerce por resultar perjudicado del ilícito cometido, como acusación particular.

Como decíamos al inicio del artículo, el art. 101 LeCrim legitima a todos los ciudadanos para ejercer la acción penal, pero establece un límite claro cuando se remite a “las prescripciones de la Ley”. Esto quiere decir que habrá que estar a la regulación del delito o falta concreto para poder determinar si se tiene o no capacidad para ser parte como acusación popular. Sobre esto, abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional excluye, con carácter general, la personación de personas jurídico públicas en el proceso penal porque el art. 101 se refiere a personas privadas. Tal y como recoge la STC núm. 129/2001, de 4 de junio, no se permite la asimilación con los órganos de poder de la comunidad política:

«es claro, en todo caso, que, dados los términos del art. 125 CE, que no puede estimarse dicha pretensión. En efecto, este precepto constitucional se refiere explícitamente a los ciudadanos, que es concepto atinente en exclusiva a personas «privadas», sean las físicas, sean también las jurídicas…tanto por sus propios términos como por el propio contenido de la norma, que no permite la asimilación de dicho concepto de ciudadano a la condición propia de la administración pública y, más concretamente, de los órganos de poder de la comunidad política».

Posteriormente, en la STC núm. 311/2006, de 23 de octubre, el Tribunal Constitucional, se ocupa de la personación de la Generalitat Valenciana en un caso de violencia de género. En esta sentencia, se matiza lo que recogía la STC anteriormente citada de 2001 al establecer que la doctrina establecida en esta sentencia es válida, pero no tanto por la interpretación restrictiva del término “ciudadanos” de los arts. 125 CE y 101 LeCrim sino porque en este caso concreto, la normativa sí concreta la legitimación de una persona jurídica pública en ciertos delitos de violencia contra la mujer. Es decir, hay que estar a la habilitación legislativa que permita que determinadas personas físicas o jurídicas puedan personarse en una causa seguida contra un delito determinado pues de lo contrario no procederá su admisión como parte.

Además de lo expuesto, resulta especialmente clarificador el ATS de 13 de marzo de 2007, que explica el motivo principal por el cual no se permite el ejercicio de la acción popular por parte de los miembros de grupos políticos, y es que, en definitiva, estaríamos creando una acción pública alternativa. No podemos olvidar que la defensa de la legalidad la ostenta el Ministerio Fiscal, al amparo de lo que previene el art. 124.1 de la Constitución Española.

Lo expuesto en el ATS de 13 de marzo de 2007 se puede resumir en tres argumentos:

i. No se admite la personación como acusación popular, por coherencia interna del sistema. Y ello porque, por definición, cuando se actúa como acusación popular, se defienden intereses públicos y generales y para esa defensa ya contamos con la figura del Ministerio Fiscal;

ii. No podemos olvidar al acusado, ya que si permitimos este tipo de acusación popular, los derechos del acusado se ven seriamente afectados en tanto que tiene que defenderse frente a dos entidades, el Ministerio Fiscal y el diputado o concejal perteneciente a un grupo político; y

iii. El Tribunal Supremo no admite el argumento de que el ejercicio de la acción popular está permitido al no estar expresamente prohibido. Al respecto, señala que no resulta de aplicación directa el art. 125 de la Constitución Española ya que es preciso que la Ley regule expresamente las condiciones de ejercicio de la acción conforme a la dinámica de un derecho de configuración legal, máxime cuando éste incide negativamente en el derecho de defensa.

Y es que, como señala la STS de 26 de febrero de 2013, «en los últimos tiempos se ha visto en la Doctrina, con preocupación, que las personas jurídico públicas parecen haber desarrollado una creciente vocación participativa en los procesos penales, o en puntuales procedimientos de la rama criminal en los que no tienen la condición de ofendidos ni perjudicados. Ello ha ocurrido especialmente con relación a la violencia contra la mujer y respecto a la corrupción urbanística (…)

Sin embargo, esta hipertrofia acusatoria se considera que tiene su importancia. No sólo porque puede afectar al derecho de defensa, sino porque puede convertir el proceso en aún más lento y crear una pluralidad de acusaciones públicas que, en cuanto no son ofendidas por el delito, no pueden tener en el proceso penal un interés diferente al representado por el Ministerio Fiscal.Y es que, en estos casos, la acción «pública»-que pertenece a la sociedad en general, y no a ninguna administración territorial- se ve representada por el Ministerio Fiscal, constitucionalmente regido por los principios de legalidad e imparcialidad y llamado a ejercer la acción de la Justicia, conforme al  art. 124  CE . (…) La acción popular, es una concesión a la participación del pueblo en la Justicia; no a la participación de más poderes en la Justicia.»

Cuando un Juzgado o Tribunal deniega la personación de un grupo municipal o de sus concejales, está impidiendo que la instrucción de un procedimiento se dilate por la admisión de una multitud de acusaciones populares que defienden, en teoría, iguales intereses en tanto que no son ofendidas por el delito.

Llegados a este punto, si la acción popular ofrece discusión y ha dado lugar a numerosos pronunciamientos, lo cierto es que el impedir el ejercicio de la acusación particular por parte de quien no es el perjudicado está mucho más claro.

El art. 110 LeCrim realiza una referencia genérica al perjudicado por el delito en el punto relativo a la legitimación para ser parte en la causa penal. Por su parte, el art. 776 del mismo cuerpo legal, efectúa una referencia específica tanto al ofendido como al perjudicado por el delito. En este sentido, hay que tener claro que el ofendido por el delito o sujeto pasivo es el titular del bien jurídico protegido por la norma penal bajo la cual la acción u omisión objeto del proceso se subsume. Es decir, es el titular del bien jurídico lesionado. Por su parte, el perjudicado es quien sufre alguna consecuencia dañosa por el hecho delictivo y no tiene porqué ser, necesariamente, titular del bien jurídico protegido que se ha visto vulnerado.

Pues bien, a menudo nos encontramos que en diligencias en las que se instruye la comisión de delitos contra la administración pública –donde el bien jurídico protegido es el recto y normal funcionamiento de la administración, con sujeción al sistema de valores instaurado en la Constitución Española- se personan, como acusación particular, diputados o concejales miembros de un grupo político. Al respecto, es constante y reiterada la doctrina del Tribunal Constitucional que establece, para la acusación particular, que sólo la víctima del delito o el agraviado pueden personarse como acusación particular, en ejercicio de su derecho a la tutela judicial efectiva (STC núm. 21/2005, de 1 de febrero).

En este sentido traemos a colación la  STS núm. 537/2002, de 5 abril, sobre delitos de prevaricación y tráfico de influencias, porque en ella se denegó la personación como acusación particular de la concejala y portavoz del Grupo Municipal Socialista del Ayto. de Marbella por los motivos que estamos comentando. En el Fundamento de Derecho Cuarto, se señala que

«de todo delito público nace una acción particular que corresponde a los perjudicados directamente por el hecho punible (artículo 110 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal ), y una acción pública que corresponde a todos los ciudadanos españoles (artículo 101) que se encuentra refrendada en el artículo 125 de la Constitución bajo el tradicional nombre de acción popular»; no pudiendo considerarse «los Concejales de un Municipio, cualquiera que sea el partido político al que pertenezcan, directamente ofendidos o perjudicados por los delitos que se hayan podido cometer por otros integrantes de la Corporación Pública en el ejercicio de sus funciones (…) Existe un incuestionable interés general de todos los ciudadanos en que los órganos de la Administración del Estado en general y de las demás Administraciones Públicas en particular, responsan a criterios de legalidad y efectividad con lo que se refuerza el estado de derecho y la confianza de los ciudadanos en las personas que por representación o por cualquier otra causa ejerciten funciones de relevancia e interés general. Se trata de un interés difuso, que no puede ser encarnado por ninguna persona en particular ni siquiera por aquellas que están integradas también en el organismo o corporación en que se han desarrollado los hechos que presumiblemente pudieran tener el carácter de delictivos. Pertenece a la comunidad en general (…)». [El destacado es propio].

En atención a lo expuesto, entendemos que los concejales tienen que estar más a lo que establecen el ROF y la LBRL que a la Ley de Enjuiciamiento Criminal. La normativa vigente ampara el control y fiscalización de los órganos de gobierno por parte de los representantes municipales, debiendo ser ahí donde se discuta y no trasladar esas funciones a los Juzgados y Tribunales. Es en las cámaras de representación donde hay que ejercer las funciones que la ley otorga a los representantes electos y no pretender obtener de los jueces lo que no se consigue con el funcionamiento normal de los órganos políticos porque, como indica el Tribunal Supremo en su reciente sentencia de 3 de marzo de 2014, no se pueden convertir los juzgados en foros de discusión política.

El abuso al que estamos asistiendo, de trasladar a los tribunales el debate político, no son más que intentos de obtener inhabilitaciones para el ejercicio de cargo público, cuando no la mera imputación para estigmatizar a los adversarios. Este preocupante proceso para el normal funcionamiento de las instituciones, está siendo limitado, como vemos, por parte de las más altas instancias jurisdiccionales con el fin de que no se desnaturalice la discusión política. Asimismo, también por parte de instancias gubernamentales, este aspecto está siendo objeto de reforma, tal y como se desprende de los borradores de reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y la Ley Orgánica del Poder Judicial.