La recuperación de la paga extra de 2012 en la nómina de enero

El Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, estableció la conocida previsión de supresión de la paga extraordinaria de diciembre a los empleados del sector público. Así se establecía en su artículo 2º:

“En el año 2012 el personal del sector público definido en el artículo 22. Uno de la Ley 2/2012, de 29 de junio de Presupuestos Generales del Estado, verá reducida sus retribuciones en las cuantías que corresponda percibir en el mes de diciembre como consecuencia de la supresión tanto de la paga extraordinaria como de la paga adicional o complemento específico o pagas adicionales equivalentes de dicho mes.

Lo cierto es que desde el momento de entrada en vigor de la anterior disposición se generó un alto grado de controversia en cuanto al alcance de la medida y su conformidad a derecho. De hecho, a día de la fecha se encuentran pendientes de resolver las diversas cuestiones de inconstitucionalidad del precepto planteadas por multitud de órganos judiciales, entre ellos el propio Tribunal Supremo.

Por otro lado, en un principio el debate se planteó en el propio seno de las Entidades Locales, que debían atender a las Notas y Circulares del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, advirtiendo sobre la prohibición de efectuar el abono (incluso, recordemos, con apercibimientos de incluir en conductas delictivas); al mismo tiempo, a las solicitudes y reclamaciones planteadas por los propios empleados públicos para que se efectuara el ingreso total, o al menos el de la parte devengada con anterioridad a fecha de publicación de la norma.

Con posteridad el debate se trasladó a los órganos judiciales, tanto del orden social como del contencioso-administrativo, donde ha habido pronunciamientos en diversos sentidos pero, básicamente, se ha rechazado el reintegro íntegro de la paga dejada de percibir, y sí se ha reconocido en cambio el abono en cuanto a los días devengados hasta la fecha de publicación del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio.

Ahora, la recién aprobada Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2015 (en adelante LPGE 2015) pretende restituir el orden de las cosas en este ámbito –al menos parcialmente-, si bien, como veremos, no puede considerarse que el medio por el que se ha optado resulte el idóneo. En efecto, la forma en que se instrumenta la medida no ha sido lo suficientemente explícita, suscitándose multitud de dudas en los responsables políticos, Jefes de recursos humanos, interventores y personal encargado de la confección de la próxima nómina del mes de enero.

Como decimos, la medida en cuestión se incorpora como Disposición Adicional Décima Segunda a la ya vigente Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2015, en los siguientes términos:

«Décima segunda Recuperación de la paga extraordinaria y adicional del mes de diciembre de 2012
Uno. Recuperación de la paga extraordinaria y adicional del mes de diciembre de 2012 del personal del sector público.
1. Cada Administración Pública, en su ámbito, podrá aprobar el abono de cantidades en concepto de recuperación de los importes efectivamente dejados de percibir como consecuencia de la supresión de la paga extraordinaria, así como de la paga adicional de complemento específico o pagas adicionales equivalentes, correspondientes al mes de diciembre de 2012, por aplicación del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, con el alcance y límites establecidos en la presente disposición.
…
3. La aprobación por cada Administración Pública de las medidas previstas en este artículo estarán condicionadas al cumplimiento de los criterios y procedimientos establecidos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Estabilidad Financiera.
…»

La regulación anterior ofrece algunas certezas pero genera bastantes dudas en su aplicación práctica, como pasamos a exponer a continuación.

En el apartado correspondiente a las certezas, podemos indicar las siguientes:

– La aprobación de la devolución debe realizarla cada Administración en su propio ámbito, configurándose así como una previsión no imperativa sino condicionada, como veremos a continuación.

Es claro por tanto que la norma no comporta el reconocimiento y abono automático de las cantidades dejadas de percibir por este concepto, mediante su incorporación sin más a la nómina de los empleados públicos; sino que será preciso que cada Administración Pública adopte el acuerdo o resolución correspondiente, precisando los términos en que habrá de procederse al ingreso de cantidades.

– Limitación en cuanto a cantidad a abonar.

La cantidad que podrá ser objeto de abono o restitución queda limitada a los primeros 44 días correspondientes a la paga extra y paga de complemento específico. Es decir, que no existiría la necesaria habilitación normativa para que, en determinada Administración Pública, se optase por un reintegro superior a esa cantidad.

En cambio, no cabe que la entidad del sector público correspondiente acuerde un abono inferior a este periodo de 44 días primeros de devengo de la paga salvo, obviamente, que no se hubiera generado en su día este derecho o ya se hubiese efectuado su pago.

– Aprobación condicionada al cumplimiento de los criterios y procedimientos establecidos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Estabilidad Financiera.

Como se apuntaba antes, la recuperación parcial de la paga queda condicionado en todo caso al cumplimiento de los criterios de estabilidad presupuestaria y financiera definidos legalmente. Se impone por ello a cada Administración la realización de un proceso de evaluación previa, de forma que en el acuerdo o resolución por el que apruebe la restitución habrá de especificarse que en la concreta Administración o entidad del sector público de que se trate, sí se cumplen los citados criterios de estabilidad; verificación que, lógicamente, corresponderá a la intervención.

– Reducción de aportaciones a planes de pensiones.

Si cuando se acordó la supresión del abono de la paga extraordinaria de diciembre de 2012, se estableció que las partidas presupuestarias correspondientes se destinarían a la realización de futuras aportaciones a planes de pensiones o contratos de seguro colectivo que incluyesen la cobertura de la contingencia de jubilación, ahora en la medida en que una parte de la paga “congelada” va a hacerse efectiva, su equivalente ha de minorar esa previsión de aportaciones a planes de pensiones o contratos de seguro colectivo.
Recordemos lo que señalaba el apartado 4 del artículo 2 del Real Decreto-ley 20/2012 a que ahora se refiere la Disposición Adicional de la LPGE 2015:

«Las cantidades derivadas de la supresión de la paga extraordinaria y de las pagas adicionales de complemento específico o pagas adicionales equivalentes, de acuerdo con lo dispuesto en este artículo, se destinarán en ejercicios futuros a realizar aportaciones a planes de pensiones o contratos de seguro colectivo que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación, con sujeción a lo establecido en la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y en los términos y con el alcance que se determine en las correspondientes leyes de presupuestos.»

Hasta aquí hemos visto los aspectos que presentan mayor certidumbre en la regulación que se ha dado en la LPGE 2015 para articular la restitución parcial de la paga de diciembre de 2012. Pero, como decíamos, existen importantes dudas que conviene plantear aquí para su reflexión colectiva:

– La posible aplicación al personal de las Administración Local de las instrucciones aprobadas mediante Resolución de 29 de diciembre de 2014.

El Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas –que siempre va en estos temas “un paso por delante” en lo que afecta a su propio personal-, ya ha aprobado la Resolución de 29 de diciembre de 2014 –BOE de 2 de enero de 2015-, por la que se dictan instrucciones para la aplicación efectiva, en el ámbito del sector público estatal, de las previsiones de la disposición adicional décima segunda de la Ley 26/2014, de 26 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 2015.

De la lectura de la citada Resolución ministerial queda claro que el ámbito de aplicación de la misma es el personal del sector público estatal, estableciéndose una serie de reglas e instrucciones para facilitar la confección de las nóminas que han de elaborarse para abonar las cantidades resultantes; y sin que en ningún momento se indique que, en virtud de esta Resolución, estas reglas o instrucciones resulten trasladables sin más al personal de otras Administraciones.

Entendemos por tanto que esta Resolución de 29 de diciembre no ampara el pago directo, sin mayores consideraciones, en la nómina de enero de los empleados públicos locales. Y ello, porque la Ley de Presupuestos distingue claramente entre la regulación general del personal del sector público (apartado Uno de la Disposición Adicional 12ª), y la regulación específica del personal de la Administración del Estado (apartado Dos de la misma Disposición Adicional), que es el que viene a desarrollar y concretar la Resolución ministerial antes mencionada.

Pero es más, la aplicación directa de la Resolución aprobada para el personal de la Administración del Estado contravendría la exigencia de cumplimiento de los criterios de estabilidad presupuestaria y financiera que impone la propia LPGE 2015, que demandan, entendemos, un proceso previo de evaluación de los parámetros de estabilidad establecidos legalmente.

– La aplicación efectiva de la previsión normativa se encuentra en la propia remisión a los criterios de estabilidad presupuestaria y financiera.

Recordemos que una primera evaluación de la estabilidad presupuestaria debe producirse en los próximos días en relación con la información que hay que remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas a la vista de la ejecución presupuestaria del cuarto trimestre del ejercicio 2014, cuya fecha límite de presentación, a través de la plataforma habilitada para ello en la Oficina Virtual para la coordinación financiera con las entidades locales, finaliza el próximo día 31 de enero.

Ahora bien, si el resultado fuese negativo –porque la Administración en cuestión esté incumpliendo ya con los objetivos de estabilidad o se prevea que se pueda estar en situación de incumplimiento al afrontar su abono– es cuando se debe acudir a los criterios y procedimientos que prevé la Ley de Estabilidad Presupuestaria, tal y como señala la LPGE 2015.

Atendiendo a esos procedimientos diseñados en la Ley de Estabilidad Presupuestaria, nos encontramos con que el artículo 21 de la norma determina el camino a seguir en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, que no es otro que la aprobación de un plan económico-financiero que habilite, en el plazo máximo de dos años, reconducir la situación al cumplimiento de los objetivos de estabilidad. Se puede dar el caso de que ya exista un plan económico-financiero en vigor, de tal forma que nos encontraríamos ante la necesidad de reajustar dicho plan incluyendo nuevas medidas.

Ese nuevo plan o reajuste del existente debe tramitarse de conformidad con el artículo 23 de la Ley Orgánica 2/2012, es decir, aprobación por parte del Pleno Municipal y puesta en marcha antes de tres meses desde que se haya constatado el incumplimiento del objetivo de estabilidad, además de proceder a su comunicación al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas a través del portal habilitado para ello en la mencionada Oficina Virtual conforme obliga la Orden HAP/2105/2012 de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Recapitulando, vemos cómo el mecanismo de la recuperación de la paga extra de diciembre de 2012 dejada de percibir presenta cierta complejidad y aspectos que generan incertidumbre en su aplicación efectiva; si bien, como hemos visto, el incumplimiento de la estabilidad presupuestaria no resulta óbice para que puedan adoptarse las medidas necesarias para la restitución de los primeros 44 días de la paga.

En cualquier caso, sería muy conveniente que, igual que ha sucedido para los empleados de la Administración General del Estado, se aprobara la correspondiente Circular o Resolución con las directrices necesarias para el personal del resto del sector público, lo que facilitaría la labor de todos los destinatarios de la norma.