El plazo para recurrir frente al silencio negativo

Resulta  relativamente habitual ver en los Juzgados que los letrados defensores de la Administración alegan que los recursos interpuestos contra desestimaciones por silencio están fuera de plazo por haber transcurrido más de seis meses desde que ese silencio se produjo. Pero ¿cuál es el plazo para recurrir el silencio?

Entendemos que tal forma de proceder se hace en muchas ocasiones con el ánimo de utilizar todos los medios de defensa que la dirección letrada entiende a su alcance. Sin embargo, ya el Tribunal Constitucional (TC) en su sentencia nº 6/1986, de 21 de enero, señaló que no puede

“calificarse de razonable una interpretación que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales”

y, por tanto, desde entonces ha venido estimando los recursos de amparo que se han presentado contra sentencias que inadmitían el acceso a la jurisdicción por extemporaneidad.

El TC volvió a dictar una nueva sentencia, la número 52/2104, de 10 de abril, cuya particularidad respecto a las dictadas sobre esta problemática es que ya no se trataba de un recurso de amparo, limitado a examinar el caso concreto, sino de una cuestión de inconstitucionalidad, que le permitió analizar la norma y, por ello, supuso un enjuiciamiento con una proyección general.

La cuestión de inconstitucionalidad fue planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla La-Mancha respecto al artículo 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), al considerarse que podría ser contrario al contenido del derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción la regulación que contiene en cuanto al plazo para recurrir frente a la desestimación por silencio administrativo.

Adelantamos ya que la sentencia desestima la cuestión de inconstitucionalidad, y lo hace porque con la interpretación que le otorga al citado artículo 46.1, lo vacía de contenido en cuanto a la previsión del plazo para recurrir frente los actos presuntos.

Para el TC no es lo mismo acto producido por silencio administrativo que acto presunto, lo que se justifica en el cambio de regulación habida en la Ley 30/1992 sobre los efectos de la falta de resolución expresa tras las modificaciones introducidas por la Ley 4/1999.

En la regulación primitiva, el artículo 43 de la LRJ-PAC contemplaba los denominados “actos presuntos” como consecuencia de la falta de resolución expresa, cuya característica, conforme al artículo 44 era que para su eficacia debía realizarse su certificación por el órgano que debía haber resuelto, lo que a los efectos del plazo para recurrir se traducía en que éste se contaba desde la expedición de dicha certificación, o bien desde el transcurso de 20 días desde la solicitud, si dicha expedición no se hacía efectiva. Una segunda característica importante de este régimen de “actos presuntos”, es que una vez emitida su certificación, ya no podía resolverse expresamente el procedimiento. De aquí concluye el Tribunal Constitucional que el acto presunto, estimatorio o desestimatorio, era un verdadero acto administrativo.

Pero esta regulación cambia con la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modo que la estimación por silencio sí tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador de procedimiento, pero en cambio la desestimación por silencio es una mera ficción de acto administrativo, pues tiene los meros efectos procesales de permitir la interposición de recurso administrativo o contencioso-administrativo, sin que dispense de la obligación de resolver expresamente sin vinculación alguna al sentido del silencio. Con esta reforma, no sólo cambia el régimen jurídico de la falta de resolución expresa, sino que además se elimina la expresión acto presunto de los artículos 43 y 44 de la Ley 30/1992.

Sobre estas consideraciones entiende el Tribunal Constitucional que la desestimación presunta y la desestimación por silencio son figuras distintas, siendo la primera un verdadero acto administrativo, mientras que la segunda es una mera ficción procesal, señalando que “a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA”.

Por tanto, la importancia de esta sentencia del Tribunal Constitucional radica en que, aunque no declara la inconstitucionalidad del artículo 46.1 de la LJCA, al menos en su fundamentación sí indica que no es aplicable el plazo que contempla para recurrir contra el silencio administrativo desestimatorio.

Y relacionado con dicha cuestión, ha de tenerse también presente que la propia sentencia recuerda otras dictadas con anterioridad, aunque en recursos de amparo – en los que se analiza el caso concreto y no la constitucionalidad de una norma -, en los que ya sentó doctrina respecto al plazo para recurrir contra el silencio administrativo negativo (por todas, la STC 37/2012, de 19 de marzo), señalando que “la figura del silencio es una mera “ficción legal, que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de la inactividad de la Administración”, de manera que en estos casos “no puede calificarse de razonable aquella interpretación que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que aquella en la cual se habría encontrado si hubiera cumplido su obligación de resolver” expresamente y hubiese efectuado la notificación procedente observando todos los requisitos legales”, por lo que “resultan contrarios al art. 24.1 CE los pronunciamientos judiciales de inadmisión de recursos contencioso-administrativos por extemporaneidad”.

El pronunciamiento del Tribunal Constitucional cuenta con un voto particular emitido por la Magistrada, Dña. Adela Asua Barrita, quien muestra su discrepancia de un modo ciertamente duro contra sus compañeros, acusándolos – no sin fundamento – de haber entrado en la interpretación ordinaria de las normas de rango legal, y de haber desaprovechado una magnífica ocasión de profundizar en la jurisprudencia que protege el derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la justicia, pues a su juicio lo que hace inconstitucional el mentado artículo 46.1 de la LCJA, no es el establecimiento de un plazo de seis meses para recurrir contra el silencio, sino el dies a quo que se ha fijado para ello, pues la jurisprudencia del TC exige que los plazos de caducidad establecidos en las leyes se computen a partir de  la fecha en que la persona haya tenido efectivo conocimiento de las circunstancias que determinan el nacimiento de la acción, lo que no ocurre con el citado precepto, al disponer que el plazo se inicia desde el mismo momento en que se genera el silencio administrativo.

En esta misma línea apuntada por el voto particular se asienta un reciente Dictamen del CGPJ, de 5 de marzo de 2015, sobre el Anteproyecto de Ley de Procedimiento Administrativo Común, en el que sugiere la eliminación de los plazos que existen actualmente para recurrir la desestimación de una petición por silencio administrativo, y en este sentido afirma que «La proyección de la doctrina constitucional y jurisprudencial al plazo de interposición del recurso en casos de silencio negativo debería conducir, rectamente, a considerar que para la interposición de recurso contra un acto no expreso de sentido negativo no existe plazo de recurso».

Veremos si en la tramitación parlamentaria se recoge en la futura Ley una cuestión que es de justicia, toda vez que la ficción del silencio debe jugar como garantía para el administrado y no convertirse en una carga ante el incumplimiento de la Administración de su obligación de resolver.