Los informes preceptivos deben constar por escrito

En estos términos se pronunció la Sentencia del Tribunal Superior de Cataluña de 15 de diciembre de 2011, inadmitiendo el recurso contencioso planteado por un municipio, por falta de capacidad procesal o legitimación «ad procesum» conforme a lo dispuesto en los artículos 69, b) y 45.2 d) de la LJCA. La inadmision se produjo por la falta de cumplimentación de los requisitos previos necesarios para interponer el recurso y, concretamente, la falta del informe previo del secretario a la que alude el articulo 54,3 del Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en Materia de Régimen Local.  Esta sentencia ha sido confirmada recientemente por el Tribunal Supremo en la STS (Sala C-A, Sección 3ª) de 13 de marzo de 2015, tras el correspondiente recurso de casación. 

Con relación a lo anterior, hemos de hacer una precisión terminológica para evitar confusiones. Una cosa es la constancia de un informe y su contenido -dando cuenta de él las distintas actuaciones y documentos que obran en el expediente- y otra cosa es la forma que adopte el informe inicialmente. Así, si el informe se emite por escrito, obra en el expediente de manera directa y explícita. Sin embargo, si el informe se emite verbalmente solo quedará constancia de su contenido, argumentos y conclusiones, si se traslada a la resolución que se dicte en el expediente en cuestión o en el acta de la sesión del órgano colegiado que recibió el informe verbal.

La cuestión es que siendo preceptivos los informes que exige la ley, según dispone el articulo 82 de la LRJPAC, y constituyendo su carencia un motivo de invalidez de la resolución que se dicte por el órgano que resuelva sin pedir dicho informe, nada dice la ley de la forma que ha de adoptar. En el caso enjuiciado por la referida sentencia del TS, el Tribunal de instancia sí requirió al Ayuntamiento para que subsanara la falta del informe previo del secretario. En este sentido y en cumplimiento de tal requerimiento, lo que la administración remitió fue un certificado del acuerdo plenario en el que se acordó el ejercicio de acciones en el que se señalaba que el mentado acuerdo de ejercicio de acciones «fue adoptado previo informe verbal del Secretario Municipal, ratificado ademas por el letrado (…)» (el subrayado es propio).

Entiende el Tribunal que este informe emitido verbalmente y sin dejar constancia de su contenido no cumple con la finalidad que pretende la norma. Al respecto, indica el TS que

«Verdaderamente es ineficaz e insuficiente a los efectos que aquí se tratan un informe «verbal», cuyo sentido (positivo o negativo a la decisión de accionar) no se conoce. Si no se quiere contradecir el espíritu que informa la exigencia legal, un informe preceptivo -aunque no sea vinculante- debe constar por escrito».

Asimismo, continua el TS en la sentencia señalando que tratándose de un informe verbal y siendo preceptivo, en todo caso,

«debe cumplir las mismas exigencias que si se produjera por escrito, y, en consecuencia, debe contener un razonamiento explicito sobre la viabilidad de la acción y sobre la procedencia o no de adoptar dicho acuerdo desde la perspectiva técnico jurídica, con la finalidad de que los miembros electos del Ente Local tengan un conocimiento preciso de las circunstancias del caso».

El Tribunal achaca que en el certificado del acuerdo aportado para subsanar la falta de legitimación puesta de manifiesto «no existe ninguna referencia precisa a la intervención del Secretario Municipal o Letrado que permita desvelar el sentido del dictamen jurídico» .

Mas allá de las cuestiones formales y de las precauciones que han de tomarse en la emisión de los informes preceptivos, en esta sentencia se trae a colación la doctrina del propio Tribunal Supremo. En concreto, la STS de 14 de mayo de 2001, en la que se señala la necesidad de que las corporaciones  locales, antes de adoptar acuerdos de ejercicio de acciones, cuenten con una previa opinión experta en derecho, ya sea del secretario, de los servicios jurídicos o, en defecto de ello, de un letrado externo. La finalidad de estos informes, aunque no sean vinculantes, es evitar los pleitos irreflexivos o sin conocimiento de los derechos y de las acciones que realmente tienen, así como el modo de ejercitarlas para poder tener un pronunciamiento favorable.

Hemos de señalar que esta sentencia del TS de 13 de marzo de 2015 que estamos comentando resuelve el recurso de casación pero no zanja la polémica. En su voto particular, el magistrado que se aparta del sentir mayoritario de la sala achaca un excesivo rigor formalista a sus compañeros, en cuanto al del dichoso informe verbal del secretario que provocó la inadmisión del recurso. Señala que no exigiéndose que el informe sea escrito, no hay motivo para exigir que un informe que puede emitirse  in voce haya de adoptarse con las garantías y exigencias que se señalan en la sentencia de la que discrepa. A su entender resulta desproporcionado que se deje fuera de un proceso a un municipio por por lo que no es mas que un defecto de forma que viene a limitar la tutela judicial efectiva. Además, con cita del articulo 138.2 de la LJCA señala que debió requerirse al recurrente para que subsanara su requisito previsto en el articulo 54.3 del TRRL. No haberlo hecho provocó la indefension del recurrente.

En fin, dejando al margen los aspectos jurisdiccionales, por lo que respecta a la practica administrativa, cuando los informes preceptivos no se puedan emitir de manera escrita y se emitan de forma oral, se debe de dejar constancia en el expediente del contenido de los mismos, argumentos y conclusiones.