Las sentencias declarativas y su ejecución impropia

La Ley de la Jurisdicción Contenciosa, en sus artículos 31 y 32,  señala que el demandante podrá pretender la declaración de no ser conforme a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación. También podrá pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda. Estas peticiones pueden plantearse también respecto de la inactividad de la administración y de las actuaciones materiales constitutivas de lo que se denomina vía de hecho, por carecer la administración de titulo para actuar.

La sentencia, cuando es estimatoria del recurso, conforme al articulo 71 de la mentada Ley, contendrá alguno de los siguientes pronunciamientos:

a) Declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente la disposición o acto recurrido o dispondrá que cese o se modifique la actuación impugnada.

b) Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica individualizada, reconocerá dicha situación jurídica y adoptará cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma.

c) Si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el fallo.

d) Si fuera estimada una pretensión de resarcir daños y perjuicios, se declarará en todo caso el derecho a la reparación, señalando asimismo quién viene obligado a indemnizar. La sentencia fijará también la cuantía de la indemnización cuando lo pida expresamente el demandante y consten probados en autos elementos suficientes para ello. En otro caso, se establecerán las bases para la determinación de la cuantía, cuya definitiva concreción quedará diferida al período de ejecución de sentencia.

A menudo la pretensión deducida por el demandante se limita a pedir la nulidad de un acto. Sin añadir petición de reconocimiento de situación jurídica individualizada alguna,  ni tampoco de condena. Cuando esto ocurre, la sentencia, si es estimatoria, se limita a declarar que el acto en cuestión no es conforme a derecho, ciñéndose a declarar su nulidad. La sentencia no puede ir mas allá de las pretensiones planteadas por el recurrente ya que nuestra jurisdicción (articulo 216 LEC) tiene carácter rogado. Cuando esto ocurre nos encontramos con lo que se llama una sentencia meramente declarativa, sin que contra este tipo de sentencias quepa despachar ejecución, conforme establece el articulo 521 de la LEC. Es decir, que una sentencia de esta naturaleza no precisa de ejecución y por lo tanto difícilmente puede dar lugar a un incidente de los que regula la Ley de la Jurisdicción Contenciosa en sus artículos 109 y siguientes. En las sentencias puramente declarativas la tutela judicial efectiva se consume con el dictado de la sentencia.

Otra cosa serán las consecuencias jurídicas de ese fallo, y la consiguiente actividad administrativa que tendrá que desplegar la administración demandada sobre las situaciones jurídicas derivadas del acto que ha sido anulado. Pero esto tendrá que ser resuelto fuera del proceso judicial, al margen de los incidentes de ejecución de sentencia, constituyendo lo que se denomina ejecución impropia. Es decir que esas actuaciones que se ve avocada a realizar la administración vencida en juicio, han de ser ventiladas al margen del proceso en el que se dicto la sentencia declarativa. Y estos actos, que i) son de ejecución (por que traen causa en la anulación de un acto mediante sentencia), pero ii) que son impropios (porque no forman parte del proceso jurisdiccional, como manifestación de la tutela judicial efectiva), sólo pueden ser combatidos o revisados jurisdiccionalmente  en un nuevo proceso.

Este planteamiento formalista deja algún recurrente, a veces, en una situación de cierta frustración, en la medida en que pretende que la nulidad del acto impugnado suponga automáticamente, en aras a una mal entendida tutela judicial efectiva, la de todos aquellos posteriores que traían causa en aquel. Así ocurre, por ejemplo, cuando se pretende que la nulidad declarada sobre de un plan de ordenación urbanística acarree la de los instrumentos de gestión y de edificación sobre los cuales no verso el pleito ni hubo pronunciamiento. Algo que no puede tener acogida por vía de incidente de ejecución. Véase en este sentido y en la misma materia el Auto del TSJ de Madrid de fecha 15 de julio de 2014 sobre nulidad parcial de la revisión del plan general de ordenación urbana de Madrid.

El planteamiento que hacemos se ampara, básicamente en dos pilares, uno formal  otro material.

El formal se fundamenta en el principio de seguridad jurídica, consagrado en el articulo 9 de la Constitución, que impide que en fase de ejecución se pueda dar una extensión al fallo ejecutado que rebase los pronunciamientos de la propia sentencia. El legislador ordinario también lo ha recogido señalando que las sentencias se ejecutan en sus propios términos, articulo 18 de la la ley orgánica del poder judicial.  En el mismo sentido abunda el articulo 104 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa para poder exigir de la administración recurrida, el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo con el fin de que  lleve a puro y debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo. La STS de 12 de mayo de 2006 cita reiterada jurisprudencia en la que se señala que los límites a los autos dictados en ejecución de sentencia vienen marcados por lo resuelto en la propia sentencia, de manera que que no pueden extralimitarse de aquélla, ya sea en exceso o en defecto.

Esta clase de sentencias, las declarativas, en el orden jurisdiccional contencioso vienen a verificar o a constatar una determinada situación jurídica, pero no la modifican. No tienen efectos jurídico materiales (por eso no son ejecutables) sino solo efectos jurídico procesales. En la teoría de los vicios de invalidez se viene entendiendo que la nulidad de pleno derecho produce efectos ex tunc. Los actos que adolecen de tal vicio nunca produjeron efectos y las sentencias que declaran su nulidad no vienen mas que a constatar o a declarar esa situación. Por lo tanto no están modificando ninguna situación, solo están destruyendo una apariencia de validez, la que tuvo el acto que se declara nulo. Por eso estas sentencias no tienen que anular el acto sobre el que versan, pues quod nullum es nullum produit effectum. El efecto inmediato de estas sentencias es destruir la apariencia reinante respecto del acto objeto del pleito. En estos términos se pronuncia de manera muy ilustrativa el Auto del TSJ de la Región de Murcia de fecha 18 de julio de 2014.

Volviendo a esa posible sensación de frustración que puede tener el recurrente con este tipo de sentencias a la que hemos aludido anteriormente, realmente no debe albergarse, pues la administración, aunque se trate de un fallo meramente declarativo, no puede dejar de tenerlo en cuenta, debiendo actuar mediante  lo  que hemos denominado ejecución impropia. A través de esta actuación dictará todos los actos necesarios para restablecer el orden que ha sido alterado al desaparecer aquella apariencia que destruyo la sentencia declarativa con su pronunciamiento. Y si ciertamente la administración desconociere la sentencia y no actuase, incurrirá en la correspondiente responsabilidad, al margen de que siempre podría apreciarse una inactividad recurrible jurisdiccionalmente.