Alcance de la legitimación del denunciante en un procedimiento sancionador

La reciente Sentencia del Tribunal Supremo, de 28 de enero de 2019 (sección 3ª, Sala de lo contencioso administrativo) analiza la existencia de legitimación activa en el denunciante, cuando éste pretende que se imponga una sanción más grave al denunciado una vez concluido el procedimiento administrativo sancionador.

El supuesto analizado parte de la sanción impuesta por el Colegio de Abogados de Ciudad Real a un letrado, a instancia de su cliente, que es calificada como leve. El denunciante, disconforme con esta decisión del Colegio de Abogados, recurre en alzada pretendiendo que se agrave la sanción inicialmente impuesta por considerarla insuficiente. Tanto el Colegio de Abogados como, posteriormente, el Juzgado de lo contencioso administrativo, rechazan la legitimación activa del recurrente, manteniendo que, una vez formulada denuncia, no existe un derecho subjetivo ni interés legítimo a que el denunciado sea sancionado en un determinado sentido.

Sin embargo, ya en fase de apelación, la Sala de lo contencioso-administrativo de Castilla-La Mancha revoca la sentencia del Juzgado y sí reconoce un interés legítimo del denunciante a que su daño sea reparado “acorde con la entidad del sufrimiento producido”  (STSJ Castilla-La Mancha, con sede en Albacete, de 26 de mayo de 2017).

Las cuestiones que se suscitan son las siguientes:

• ¿Puede el denunciante impugnar la resolución definitiva del procedimiento sancionador, por considerar que esta es insuficiente? O ¿al residenciarse la potestad sancionadora en determinados órganos, con el fin de evitar la venganza privada, no existiría otro interés que el de mera legalidad?
• ¿Podría recurrir el denunciante en el supuesto de declararse el archivo del procedimiento sancionador?
• ¿Debe ampararse el “interés moral” del denunciante a la imposición de una sanción de una entidad “suficiente” para la reparación del daño moral que la infracción le haya podido ocasionar?
• ¿Impide el reconocimiento de legitimación en sede administrativa su posterior denegación por la jurisdicción contenciosa?

Planteado en estos términos el recurso de casación (rec. 4580/2019), la Sala Tercera del Supremo entra a analizar si procede modificar la jurisprudencia establecida en relación con la legitimación del denunciante en un procedimiento administrativo sancionador para la modificación y agravación de la sanción impuesta. Y, en primer lugar, recuerda cuál es la doctrina jurisprudencial vigente en esta materia:

1. El denunciante, por esta sola condición, no goza de interés legitimador para exigir la imposición de una sanción. Es decir, que no puede confundirse la condición de simple denunciante con la de interesado en el procedimiento sancionador.
2. Ahora bien, en ciertos supuestos el denunciante puede además ser titular de un interés legítimo. Por tanto, la imposición de la sanción no es un interés amparable jurídicamente por sí sólo, sino que ha de venir acompañado de la obtención de un beneficio o eliminación de una carga o gravamen.
3. Tradicionalmente sí se ha reconocido legitimación activa del denunciante cuando lo que se pretende es que se desarrolle una actuación de comprobación e investigación suficiente, tendente a dilucidar si se ha producido una conducta irregular, merecedora de ser sancionada. En este sentido, se ha admitido por parte del Tribunal Supremo legitimación para impugnar el archivo de un procedimiento sancionador (entre otras muchas, STS de 12 de febrero de 2007, rec. 146/2003).

Tras este análisis y recopilación de la anterior doctrina jurisprudencial, el Tribunal Supremo concluye que, en el supuesto enjuiciado no ha quedado acreditado que la situación jurídica del denunciante experimente ventaja por el hecho de que la sanción pretendida sea superior a la impuesta, por lo que se rechaza la legitimación ante la jurisdicción contenciosa. Se revoca, la sentencia de apelación y se confirma la que dictó el Juzgado de lo Contencioso administrativo nº 2 de Ciudad Real, que declaró la inadmisión del recurso.

En definitiva, lo que mantiene el Supremo es que no puede confundirse el interés legítimo con la satisfacción personal o moral del denunciante, pues no existe reconocida en este ámbito acción pública. Literalmente, concluye el Tribunal Supremo lo siguiente:

«(…) no debe confundirse el interés legítimo con una satisfacción personal o moral del denunciante/perjudicado, ni sustentar su legitimación en el intento de paliar «el ataque moral sufrido, provocando una cicatrización de la herida espiritual sufrida» o en su «desasosiego y desmoralización», tal y como pretende la sentencia recurrida en casación. Cuando el denunciante/perjudicado lo que pretende discutir en sede jurisdiccional es la gravedad de la infracción y sanción impuesta, y para ello aduce un perjuicio a su esfera moral, que no le reporta un beneficio o ventaja material alguno, fuera de la satisfacción personal en que se cumpla con la legalidad y se imponga la sanción que él considera justa y adecuada, se confunde el interés legítimo con un interés por la defensa de la legalidad, que no queda amparada en nuestro ordenamiento jurídico fuera de los excepcionales supuestos en los que se reconoce una acción pública.

La aplicación de estas consideraciones al caso enjuiciado impide apreciar que el denunciante tuviera un interés legítimo, pues no  ha resultado acreditado que la situación jurídica del denunciante-recurrente experimente ventaja alguna por el hecho de que la sanción por él pretendida sea superior a la impuesta, debiendo negarse, en consecuencia, legitimación para recurrir en sede contencioso-administrativa, sin que ello implique violación del artículo 24 de la Constitución , pues este derecho también queda satisfecho ante una decisión fundada de inadmisión y no abarca el derecho a que la respuesta de los tribunales se acomode al deseo del recurrente.»