¿Qué hacemos los Ayuntamientos en estos 30 días? (II) Régimen económico de la Corporación

Una vez que se han constituido los Ayuntamientos, éstos han de dictar las resoluciones que regirán su organización.

Partiendo del artículo 20 de la LBRL, que establece los órganos que son necesarios en las organización municipal –Alcalde, Tenientes de Alcalde, Pleno, Comisiones informativas y Comisión Especial de Cuentas-, el artículo 38 del ROF fija las resoluciones que han de dictarse al comienzo de la legislatura para conformar la organización municipal de que quiera dotarse la nueva Corporación.

Dentro de los 30 días siguientes al de la sesión constitutiva de los Ayuntamientos -15 de junio o 5 de julio- , el Alcalde convocará la sesión o sesiones extraordinarias del Pleno de la Corporación necesarias para resolver sobre los siguientes puntos:

1. Periodicidad de las sesiones del Pleno.
2. Creación y composición de las comisiones informativas permanentes.
3. Nombramientos de los representantes de la Corporación en órganos colegiados, que sean de la competencia del Pleno.
4. Conocimiento de las resoluciones del Alcalde en materia de nombramientos de Tenientes de Alcalde, miembros de la Comisión de Gobierno, si debe existir, y Presidentes de las Comisiones Informativas, así como de las delegaciones que la alcaldía estime oportuno conferir. Por tanto, estas resoluciones deberán ser dictadas por el Alcalde con anterioridad al Pleno en el que se dé cuenta.

Y a esta enumeración habrá que añadir los acuerdos de contenido económico sobre el régimen de dedicaciones y económico de los cargos, de los grupos municipales y el del personal eventual.

Vemos que, en relación con los acuerdos organizativos, se puede distinguir entre aquéllos sobre los que ha de pronunciarse el pleno con carácter decisor y aquellos otros respecto de los que tan solo corresponde ser informado.

El plazo de los 30 días no tiene carácter preclusivo ya que durante todo el mandato es posible modificar todos estos acuerdos y resoluciones. Y se podrán celebrar cuantas sesiones extraordinarias sean necesarias para fijar la organización municipal.

En relación a los acuerdos que ha de dictar el pleno, comenzaremos con los acuerdos sobre dedicaciones, retribuciones y asistencias de los concejales. En otros artículos de este blog veremos el resto de acuerdos sobre la organización municipal.

Desde  el  punto  de  vista  económico,  las  situaciones  en  las  que  se  pueden encontrar los miembros de la Corporación son las siguientes:

• Dedicación exclusiva: compatible con actividades marginales.
• Dedicación parcial
• Indemnizaciones por asistencia

De esta forma, y de acuerdo con el artículo 75 de LRBRL, y el artículo 13 del ROF, según la dedicación en el ejercicio del cargo de concejal, podrán percibir:

Los concejales con dedicación exclusiva y parcial percibirán:

• Retribuciones por el ejercicio del cargo y serán dados de alta en el régimen general de la seguridad social, asumiendo la Corporación el pago de las cuotas empresariales que correspondan.
• Indemnizaciones por los gastos efectivos ocasionados en el ejercicio de su cargo.

Los concejales sin dedicación exclusiva ni parcial percibirán:

• Indemnizaciones por los gastos efectivos ocasionados en el ejercicio de su cargo.
• Indemnizaciones en concepto de asistencias por la concurrencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados de la Corporación de que formen parte, en la cuantía señalada por el pleno de la misma.

Los concejales con dedicación exclusiva o parcial, una vez dejen de tenerla, tendrán derecho a percibir la prestación por desempleo.

La prestación de servicios en los Ayuntamientos en régimen de dedicación exclusiva por parte de sus miembros deberá ajustarse en todo caso a los límites establecidos en el artículo 75.ter de la LRBR.

Incluso aquellos miembros de la Corporación que desempeñen su cargo en régimen de dedicación exclusiva podrán percibir indemnizaciones en el caso de pertenencia a órganos rectores de Organismos Autónomos, Sociedades Municipales, etc.

Por último, queremos indicar que el acuerdo plenario deberá limitarse a señalar, con carácter general, aquellos cargos que desempeñaran su cargo en alguno de los regímenes establecidos, debiendo posteriormente por resolución de Alcaldía, de la que se dará cuenta al Pleno, proceder a la asignación concreta de las dedicaciones, parciales y exclusivas.

Por tanto, cabe distinguir entre las retribuciones y las asistencias que pueden percibir los concejales.

Retribuciones:

Con la reforma introducida en la LRBRL por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, se ultimó el régimen jurídico de las retribuciones de los miembros electos de las entidades locales. Éste es el único concepto de carácter retributivo de los que integran actualmente los derechos económicos de los concejales, que, si bien resulta incompatible con la percepción de asistencias en la propia corporación, la Ley no se pronuncia respecto de su compatibilidad con la percepción de asistencias en otras entidades locales de cuyos órganos pueda formar parte el electo, lo que nos hace decantarnos por su compatibilidad. El derecho a la percepción de auténticas retribuciones fijas en su cuantía y periódicas en su devengo, únicamente lo ostentan los electos a los que se haya reconocido un régimen de dedicación específica – exclusiva o parcial-, y respecto de las cuantías establecidas por el pleno en el marco de los límites generales fijados por el legislador a los que ya nos hemos referido.

Dentro de este marco, no obstante, el pleno no goza de una total discrecionalidad a la hora de determinar estas retribuciones, sino que se encuentra circunscrito, además de por los límites cuantitativos ya comentados, por los siguientes principios:

• El principio de igualdad, de manera que a igual dedicación y responsabilidad correspondería, en principio, igual retribución, al no estar vinculada esta a una determinada representatividad política con la que haya de guardar alguna proporción, sino a la concreta responsabilidad y dedicación al cargo que la justifiquen.
• El principio de proporcionalidad, que genera la obligación de los entes locales de establecer las retribuciones guardando la debida proporcionalidad respecto del régimen de dedicación exclusiva y, dentro de la dedicación parcial, respecto del porcentaje de dedicación reconocida a cada electo. Y esto hace que las decisiones plenarias correspondientes deban estar motivadas, a fin de justificar la viabilidad del reconocimiento del derecho y la legitimidad de las diferencias retributivas.

Asistencias

Con la reforma introducida en la LRBRL por la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, se culminó la construcción del concepto de «asistencia», que hoy todavía tenemos vigente, al configurarlas como aquellos derechos económicos, de carácter no retributivo, de los miembros de las corporaciones locales que no tengan reconocido un régimen de dedicación específica -exclusiva o parcial- por su asistencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados municipales de los que formen parte, sean o no de carácter decisorio, respecto de los cuales el pleno corporativo haya establecido este derecho determinando su cuantía.

Son, pues, notas características de este derecho económico las siguientes:

• Se genera respecto de la asistencia a órganos colegiados municipales, sean decisorios o no.
• Son incompatibles con la percepción de retribuciones municipales y las situaciones de dedicación específica al ayuntamiento.
• No tienen carácter de retribución, ni son fijas en su cuantía ni periódicas en su devengo, en tanto en cuanto requieren de un presupuesto fáctico cual es la efectiva asistencia a la sesión, de manera que si este no se cumple no se devengan, perdiendo de esta manera la connotación sanciona-dora que tenían en el derecho anterior, que habilitaba a los alcaldes para sancionar a los concejales y concejalas, en determinados supuestos de incumplimiento de sus obligaciones, con la pérdida de retribuciones.
• Su reconocimiento se genera en condiciones de igualdad, bajo el principio de igual órgano igual importe.

Indemnizaciones

De la misma manera que el concepto de asistencias, fue también la reforma introducida en la LRBRL por la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, la que diseñó el concepto de indemnización que actualmente tenemos vigente, y que se encuentra absolutamente alejado de cualquier connotación retributiva.

Efectivamente, este concepto de indemnización ha de ser interpretado actualmente en sentido estricto, como el derecho de los electos a ser reintegrados por la entidad local de los gastos efectivamente causados como consecuencia del ejercicio del cargo, siempre que estén documentados y se dé entre ellos la debida relación causa- efecto.

No hay, por tanto, ninguna posibilidad de seguir aplicando la doctrina sentada por el Tribunal Supremo, que admitió que, a través del ROM y en concepto de indemnizaciones, se pudiera establecer a favor de los electos una compensación económica fija en su cuantía y periódica en su devengo por su dedicación al cargo, por ejercer responsabilidades de gestión y presuponer esta circunstancia un presumible lucro cesante, y ello porque, como ya hemos dicho, a partir de aquella reforma, esta dedicación de los electos se tenía que compensar, o bien mediante retribuciones por dedicación exclusiva o parcial al cargo, en los supuestos de asunción de determinadas responsabilidades de gestión, o bien mediante la percepción de asistencias por la concurrencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados de los que formaran parte.

La STS de 4 de febrero de 2002 sí ha considerado, en cambio, que los gastos de representación y defensa en un proceso penal constituyen un supuesto indemnizable, siempre que se den una serie de requisitos:

• Que hayan sido motivados por una inculpación que tenga su origen o causa directa en la intervención del electo en una actuación realizada en el cumplimiento de las funciones que como electo tenga atribuidas.
• Que su intervención no haya sido llevada a cabo con abuso, exceso, desviación de poder, o en convergencia con intereses particulares o de su grupo político.
• Que se declare la inexistencia de responsabilidad criminal por falta objetiva de participación o de conocimiento de los hechos determinantes de la responsabilidad penal, la inexistencia de estos o su carácter lícito.

De forma sinóptica, las características y límites de los derechos económicos de los miembros electos son los siguientes:

Derechos económicos de electos en régimen de dedicación exclusiva

• Únicamente en municipios con población superior a 1000 habitantes.
• Hasta un número máximo que se determinará en función de la población y/o naturaleza del ente, de acuerdo con la escala prevista en el artículo 75 ter de la LRBRL.
• Con derecho a percibir retribuciones fijas en su cuantía y periódicas en su devengo, dentro de los límites máximos previstos por el artículo 75 bis de la LRBRL.
• Con derecho irrenunciable a ser paralelamente dados de alta en la Seguridad Social con cargo a la entidad local.
• Nacimiento a favor de los electos del derecho a la prestación por desempleo, en los términos previstos por la Ley 37/2006, de 7 de diciembre, que los incluye en el régimen general de la Seguridad Social y extiende a los mismos la protección por desempleo.
• Régimen de incompatibilidad absoluta, en los términos previstos para los funcionarios en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al servicio de las Administraciones Públicas, desarrollada por el Real Decreto 598/1985, de 30 de abril, que hemos analizado anteriormente.
• Derecho a percibir indemnizaciones por gastos efectivos realizados en el ejercicio del cargo.
• Derecho a percibir asistencias por asistencia efectiva a determinados órganos colegiados de otras Administraciones Públicas.

Derechos económicos de electos en régimen de dedicación parcial

• Únicamente si ostentan la presidencia o vicepresidencia de órganos colegiados, decisorios o no, delegaciones de la alcaldía, o si desarrollan responsabilidades que así lo requieran, fuera de su jornada laboral en el sector público.
  • Con derecho a la percepción de retribuciones en los siguientes términos: Municipios con población inferior a 1000 habitantes, en los términos y porcentajes del 75 %, 50% y 25% previstos en la escala contenida en el artículo 75 bis de la LRBRL
  • Municipios con población superior a 1000 habitantes, en términos que guarden la debida proporcionalidad respecto de las retribuciones previstas para el régimen de dedicación exclusiva, de acuerdo con el porcentaje de dedicación que se establezca por el pleno.
• Con derecho irrenunciable a ser paralelamente dados de alta en la Seguridad Social con cargo a la entidad local, que cotizará, en los términos previstos para los supuestos de pluriactividad, en proporción al régimen de dedicación.
• Nacimiento a favor del electo del derecho a la prestación por desempleo, en los mismos términos que en el régimen de dedicación exclusiva.
• Posibilidad de simultanear este régimen de dedicación con otras actividades.
• Derecho a percibir indemnizaciones por gastos efectivos realizados en el ejercicio del cargo.
• Derecho a percibir asistencias por asistencia efectiva a determinados órganos colegiados de otras Administraciones Públicas.

Derechos económicos de electos sin régimen de dedicación específica

El resto de miembros electos que no se encuentren en régimen de dedicación exclusiva o parcial, tendrán derecho a percibir asistencias, en régimen de igualdad, es decir, por el mismo importe respecto de un mismo órgano, en los términos y cuantías establecidos por el pleno, siempre que asistan de forma efectiva a las sesiones de los órganos colegiados municipales, decisorios o no, que tengan reconocido el derecho a devengar estas asistencias.

Debemos hacer una reflexión sobre si los gobiernos en minoría pueden ver modificadas sus retribuciones por acuerdos plenarios forzados por la oposición. Un sector doctrinal entiende que, en relación con las retribuciones existe una verdadera “reserva de iniciativa” del alcalde o de la junta de gobierno. Esto es, la decisión sobre las retribuciones del alcalde y la junta de gobierno las decide el pleno, pero no a iniciativa de los grupos municipales sino, necesariamente, a propuesta del alcalde o, en su caso, de la Junta de Gobierno.

A estos efectos resulta ilustrativa la sentencia 39/2011, de 9 de febrero de 2011, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Núm. 2 en procedimiento abreviado 245/2010. Aquí fue objeto de impugnación el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Cangas en el que, mediante moción de urgencia, se acordó retirar y dejar sin efecto las retribuciones y dedicaciones exclusivas otorgadas a determinados miembros de la Corporación, a instancias de grupos municipales de la oposición. La sentencia anula el acuerdo y no estima las alegaciones de los demandados de que no hace falta motivar el acuerdo. Se aprecia desviación de poder al acreditarse que el acuerdo se adoptó por el desacuerdo con la gestión municipal de la Alcaldesa y no porque la dedicación de esta al cargo fuera menor a la exigida o porque la retribución mermara gravemente la situación económica de la Corporación.

            Posible retroactividad de las dedicaciones

Una cuestión que se plantea con cierta frecuencia es la pretensión de aquellos cargos electos que pasan a desempeñarlo en régimen de dedicación exclusiva o parcial, de percibir las retribuciones desde la fecha de toma de posesión o desde el decreto de delegación de competencias. Se trataría de aplicar el artículo 39.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común, que establece: Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

Sobre esta cuestión ha tenido ocasión de pronunciarse en sentido positivo el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, sentencia de 9 de julio de 2004, que cita como precedente la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de noviembre de 1986.

En el presente caso estaríamos ante el supuesto de hecho de que el acto produciría efectos favorables al interesado y exigiría la concurrencia de los dos requisitos fijados: que el supuesto de hecho necesario exista en la fecha a la que se produce la retroacción de efectos y que ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas. No cabe duda que el segundo requisito concurre y, en relación al primero, se necesita que el cargo que ocupa el nombrado ya estuviese acordado, verificar su desempeño efectivo en el régimen de dedicación, la aceptación del interesado y que en el momento al que se retrotraigan los efectos no se vulnere el régimen de incompatibilidades exigido.