¿QUÉ PUEDEN HACER LOS GOBIERNOS LOCALES MIENTRAS ESTÁN EN FUNCIONES?

El mandato de los concejales es de cuatro años, desde la fecha de su elección hasta el día anterior al de las elecciones siguientes –artículo 194.1 LOREG-. Al finalizar el mandato se establece un gobierno transitorio y los concejales cesantes solo tienen funciones de administración ordinaria hasta la toma de posesión de la nueva corporación. Esta legislatura será el próximo día 15 de junio o el 5 de julio, según que haya o no recurso contencioso-electoral contra la proclamación de electos.

En relación a la administración ordinaria de la Corporación saliente –artículo 194.2 LOREG y 39.2 ROF-, lo único claro que dice la Ley es que aquélla no puede dictar acuerdos que exijan una mayoría cualificada. Estamos, por tanto, ante un concepto jurídico indeterminado que tendrá que determinarse caso por caso y que ha venido siendo configurado por la Jurisprudencia y por la doctrina.

Es pacífico que el concepto de ordinario, atendiendo a su interpretación literal, se refiere a la vida diaria del vecindario, a la marcha normal de la gestión municipal, excluyendo no solo aquellos asuntos que para su adopción requieran de una mayoría cualificada, sino también aquellos asuntos de relevancia y trascendencia municipal. La administración ordinaria son los asuntos corrientes propios de la marcha normal de la gestión municipal y más próximos a la vida diaria del vecindario. De este modo, se excluye la adopción de acuerdos novedosos o que comporten grandes cambios y decisiones referentes a asuntos de mayor relevancia o trascendencia y que, por supuesto, comprende todo aquello que no condicione, comprometa o impida las políticas de los nuevos representantes municipales.

Dice la doctrina que el concepto de administración ordinaria faculta a la Corporación en funciones para administrar los asuntos cotidianos, corrientes y habituales de forma que su actividad normal se mantenga y continúe, cumpliendo por tanto con las obligaciones contraídas.

En esta línea la Junta Electoral Central consideró que durante el período en que se encuentre en funciones, la Corporación saliente deberá abstenerse de adoptar decisiones que puedan condicionar el futuro de la entidad y más concretamente la labor de los nuevos Concejales electos una vez que hayan tomado posesión de sus cargos.

La administración ordinaria no incluirá todos aquellos actos que por su importancia, finalidad o excepcionalidad, tengan carácter extraordinario o, lo que es lo mismo, se encuentren fuera de lo corriente. Pero si incluirá los asuntos de carácter urgente ya que se trata de evitar los vacíos de poder que se puedan producir durante este periodo.

El concepto de administración ordinaria incluirá la simple aprobación de actos de trámite o actos reglados(resolución de una convocatoria, adjudicación de contratos, licencias), que pueden entenderse comprendidos dentro del ámbito de una corporación en funciones; pero no incluirá aquellos otros actos o acuerdos cuyos efectos y compromisos pueden extenderse más allá del correspondiente ejercicio y, por tanto, comprometer las políticas de los nuevos concejales electos.

Resulta indudable que dentro del concepto de administración ordinaria se debe entender claramente incluido el ejercicio de otras potestades que han sido encomendadas imperativamente a las Entidades Locales por razón de ley, tales como las siguientes:

1º. Ejercicio de potestades sancionadoras conferidas a los Ayuntamientos por razón de la materia, así como ejercicio de la potestad sancionadora por infracción de Ordenanzas Locales.

2º. Ejercicio de potestades relativas a la protección y restauración de la legalidad urbanística o vigilancia en materia de conservación y rehabilitación de la edificación.

3º. Funciones de carácter inspector en materia de actividades, medio ambiente urbano, protección contra la contaminación acústica, protección de la salubridad pública, etc.

4º. En general todas aquellas de mera gestión en relación con los servicios de su competencia y, en particular aquellos de naturaleza obligatoria según el art. 26 LRBRL.

Por tanto, nada impide que, durante el gobierno en funciones, se realicen las siguientes actuaciones:

–          La celebración de matrimonios civiles,

–          Aquellas que supongan la celebración de una mesa de contratación y formalización de un contrato cuando ya existían las consignaciones presupuestarias y el proyecto aprobado,

–          La celebración de contratos o de pruebas selectivas cuando ya estuvieran establecidas previamente,

–          La concesión de licencias.

Sin embargo, se ha entendido que la aprobación de los asuntos que se indican a continuación trasciende del concepto de la administración ordinaria:

–          La aprobación del presupuesto general,

–          La de ordenanzas generales o fiscales, ni los acuerdos de aprobación inicial ni los de aprobación definitiva, salvo que esta se produzca de forma automática; o el establecimiento de precios púbicos,

–          La aprobación de planeamiento,

–          La plantilla de personal,

–          La oferta pública de empleo,

–          La relación de puestos de trabajo,

–          Las bases para la selección de personal,

–          La creación de órganos desconcentrados,

–          El establecimiento de nuevos servicios o cambios en la forma de gestión,

–          La aprobación o modificación de la bandera o escudo del municipio,

–          La enajenación de bienes,

–          Aquellos acuerdos cuyos efectos y compromisos (tanto económicos como de otra naturaleza) se extiendan más allá del correspondiente ejercicio.

Especial referencia merece la administración ordinaria en materia de personal.

Durante el periodo del gobierno en funciones no deben dictarse acuerdos en materia de recursos humanos con implicaciones organizativas. Por ejemplo: aprobación de plantillas de personal, relaciones de puestos de trabajo o instrumentos análogos, acuerdos reguladores de las condiciones de trabajo, planes de empleo o proceso de funcionarización de los empleados municipales.

Sin embargo, el Alcalde en funciones sí que puede suscribir contratos laborales para atender de forma temporal servicios púbicos necesarios de carácter permanente, como el de limpieza de las dependencias municipales, recogida de residuos. También se pueden hacer nombramientos o contrataciones de carácter coyuntural o temporal por ejemplo para el refuerzo del Cuerpo de la Policía Local en un municipio costero con afluencia turística. También se puede justificar la competencia de la Corporación en funciones para adoptar acuerdos en relación con el nombramiento de empleados públicos en el carácter vinculante de las propuestas que, al efecto formulen los órganos técnicos de selección o dar posesión de puestos de trabajo respecto a nombramientos producidos con anterioridad.

En cambio, no debe entenderse incluido dentro del ámbito de la administración ordinaria las decisiones en materia de selección o provisión de puestos de trabajo con trascendencia organizativa a medio o largo plazo o que impliquen un juicio de valor o de discrecionalidad política: acuerdos sobre la aprobación de oferta de empleo púbico, aprobación de la convocatoria y las bases para la selección de personal funcionario de carrera o laboral fijo o, incluso, nombramientos mediante el sistema de libre designación.

En cuanto a la celebración de plenos ordinarios, de periodicidad preestablecida, deberá continuar durante dicho período, del 26 de mayo al 15 de junio (20 días naturales desde la celebración de las elecciones hasta la constitución de la Corporación), pues aun cuando no existan asuntos de administración ordinaria para su tratamiento, será necesario aprobar las actas pendientes y la parte correspondiente a la fiscalización de la acción de gobierno. También será posible la celebración de plenos extraordinarios, siempre y cuando, en el correspondiente orden del día sólo se adopten acuerdos de administración ordinaria (por ejemplo, por plazos legales en materia de contratación).

En este sentido cabe manifestar que la limitación de la administración ordinaria no supone la prohibición de celebrar sesiones de órganos colegiados –Pleno y Junta de Gobierno Local- los cuales también están en funciones y pueden celebrar tanto sesiones ordinarias como extraordinarias que estimen oportunas aunque solamente podrán dictar acuerdos de administración ordinaria que no vinculen a la nueva Corporación y garanticen el correcto funcionamiento administrativo durante ese periodo. Igualmente, el hecho de encontrarse en funciones no debe impedir la adopción de resoluciones por parte del Alcalde o de los concejales que actúen por delegación.

Por último habría que indicar que el hecho de que una Corporación Local se encuentre en funciones no impide que los corporativos actúen en representación del Ayuntamiento en organizaciones de ámbito supramunicipal o similares.

Otra cuestión sobre la administración ordinaria es si la adopción de acuerdos en estas circunstancias comportaría nulidad de pleno derecho por haber sido dictado por órgano manifiestamente incompetente. Pues bien, la jurisprudencia viene entendiendo que adoptar acuerdos indebidos opera únicamente como un acto meramente anulable, pues la posible incompetencia del órgano en funciones no sería manifiesta, al no ser evidente y depender de la interpretación que, a tal efecto, se realice del concepto jurídico indeterminado administración ordinaria.

Con todo, debe recordarse que si bien la imposición del art. 194. 2 LOREG tiene por objeto limitar la actuación de la Corporación saliente impidiendo condicionar la acción del Ayuntamiento electo, no por ello el Gobierno Municipal deberá realizar dejación de sus competencias legalmente reconocidas. Conviene no olvidar que en tanto no tome posesión la nueva Corporación, el ejercicio del mandato, siquiera en funciones, conlleva las responsabilidades inherentes al cargo. A este respecto, debe indicarse que en ningún caso el ejercicio de las funciones de administración ordinaria exonera de los deberes legales de los respectivos órganos municipales, por lo que no cabe una dejación de funciones con el pretexto de haber finalizado el mandato y encontrarse la Corporación en funciones. No debe olvidarse que el objeto del art. 194.2 LOREG es evitar que se produzcan temporales e indeseados vacíos de poder.

En conclusión, puede decirse que una Corporación en funciones de administración ordinaria se encuentra facultada para administrar los asuntos cotidianos, corrientes y habituales, precisos para que su actividad se mantenga y continúe. No pudiendo, en consecuencia, llevarse a cabo actuaciones nuevas fuera de lo anterior y en particular aquellas susceptibles de implicar la elección de un modelo, o que puedan comprometer seriamente la actuación política de un gobierno posterior; salvo que por su carácter excepcional, requieran que se dé con carácter urgente respuesta municipal: adopción de medidas en caso de catástrofe, contratación de obras de emergencia, ejercicio de acciones judiciales sujetas a plazos perentorios etc.