Claves para una regulación municipal sobre teletrabajo

1. Introducción: ¿en qué consiste el teletrabajo y cómo se ha regulado hasta ahora?

La nueva sociedad digital impulsada por las nuevas tecnologías implica transformaciones profundas en el sector público. La denominada Administración digital va hoy mucho más allá de la mera gestión electrónica de trámites administrativos y se asocia a la mejora de los servicios públicos y de la comunicación entre ciudadanía y gobernantes en materias tales, a título de ejemplo, como los mecanismos de participación e interacción con la ciudadanía. Y ello implica repensar el funcionamiento de las Administraciones públicas e innovar ofreciendo nuevos servicios personalizados y de manera proactiva. No se trata de digitalizar la burocracia, sino de repensar y mejorar procesos y procedimientos con la vista puesta en las necesidades de los ciudadanos. Y ello tendrá, sin duda, consecuencias en los derechos de los empleados públicos y en la propia configuración de la selección y carrera de éstos.

En lo que se refiere al teletrabajo, un aspecto crucial en ese tránsito, su verdadera acta de nacimiento y generalización en el sector público, más bien por necesidad que por convencimiento propio, se ha producido a raíz de la crisis del Covid19, durante la cual ha jugado un papel trascendental dentro del peculiar sistema de relaciones laborales que implicó el confinamiento, y que en las Administraciones Públicas tuvo como consecuencia, con independencia de otras medidas alternativas como la suspensión de plazos y términos administrativos, seguir dando respuesta a la ciudadanía a pesar del cierre temporal de los centros de trabajo.

Pero, ¿en qué consiste el teletrabajo? Básicamente, y en lo que esencial, se trata del desarrollo de una actividad laboral remunerada por cuenta ajena para la que se utiliza, como herramienta básica de trabajo, las tecnologías de la información y telecomunicación y en el que no existe una presencia permanente ni en el lugar físico de trabajo de la empresa que ofrece los bienes o servicios ni tan siquiera en la empresa que demanda tales bienes o servicios. Es la característica de la ajenidad la que permite distinguirlo de otras modalidades de trabajo que también pueden desarrollarse a través de medios tecnológicos y de forma descentralizada.

Como antecedentes normativos destacan la regulación que con la reforma del mercado laboral realizada por la Ley 3/2012, de 6 de julio, se incorporó al  artículo 13 del Estatuto de los Trabajadores. En el caso del sector público es de destacar la normativa relativa al empleo público autonómico, bien es cierto que sin mención alguna al teletrabajo en el texto cabecera de dicha normativa, es decir, el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

En la Administración General del Estado el Plan Concilia y normas sucesivas sólo contemplaron este con carácter de experiencias piloto vinculado a la conciliación de la vida familiar y profesional y no ha sido hasta la pandemia cuando se han referido con mayor intensidad a este, destacando la regulación establecida en el Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el Covid19 y la posterior regulación contenida en la Resolución de 17 de junio de 2020.

En el ámbito local, y a salvo de su mención en algunos acuerdos o convenios colectivos o alguna experiencia piloto, son anecdóticas las experiencias que se han puesto en marcha.

Pero, como hemos dicho, esa era la situación hasta la reciente promulgación del Real Decreto-ley 29/2020, de 29 de septiembre, de medidas urgentes en materia de teletrabajo en las Administraciones Públicas y de recursos humanos en el Sistema Nacional de Salud para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19 que ha procedido a añadir un apartado bis al artículo 47 del TREBEP. Según este, se considera Teletrabajo a:

“aquella modalidad de prestación de servicios a distancia en la que el contenido competencial del puesto de trabajo puede desarrollarse, siempre que las necesidades del servicio lo permitan, fuera de las dependencias de la Administración, mediante el uso de tecnologías de la información y comunicación”

Es decir, se subrayan tres características en cuanto al concepto del mismo: la primera, ya nos hemos referido a ella, la ajenidad, es decir, se prestan en virtud de una relación laboral o funcionarial con la Administración pública; en segundo lugar, que se desarrolla fuera de las dependencias de la Administración; y, por último, que se utilizan las tecnologías de la información y la comunicación.

Pero, junto a estas características, la regulación establece otros particularidades:

1. Es de aplicación tanto al personal funcionario como laboral que preste sus servicios a la Administración (este último queda excluido de la regulación establecida por el Real Decreto-ley 28/2020, de 22 de septiembre, de trabajo a distancia). Y, obviamente, queda condicionado a las necesidades del servicio.
2. Carácter voluntario y reversible salvo en supuestos excepcionales debidamente justificados.
3. La prestación de estos servicios ha de ser expresamente autorizada y será compatible con la modalidad presencial. Bien es cierto que se impone, con carácter preceptivo, que han de establecerse criterios objetivos en el acceso a esta modalidad de prestación de servicio.
4. El personal que preste sus servicios mediante teletrabajo tendrá los mismos deberes y derechos, individuales y colectivos, recogidos en el Estatuto que el resto del personal que preste sus servicios en modalidad presencial, incluyendo la normativa de prevención de riesgos laborales que resulte aplicable, salvo aquellos que sean inherentes a la realización de la prestación del servicio de manera presencial.
5. “Habrá” de contribuir a la identificación de objetivos y la evaluación de su cumplimiento
6. La Administración asume los gastos que genere dicha modalidad de prestación de servicios exclusivamente en lo que se refiere a los medios tecnológicos necesarios para su actividad, lo que no es sino la traslación de lo establecido el Acuerdo Marco Europeo sobre Teletrabajo,que mantiene la posición de que será el empresario quien deba facilitar, instalar y mantener los equipamientos necesarios para el teletrabajo, corriendo también con los costes vinculados a las comunicaciones. Se trata, por tanto, de una manifestación de la ajenidad en los medios que caracteriza la prestación laboral por cuenta ajena.

Y, por último, se remite a la legislación autonómica y a la negociación colectiva para su regulación. Lo que, aunque ha sido criticado por JIMÉNEZ ASENSIO, que califica dicha opción como un despropósito, desde nuestro punto de vista, resulta más que lógico dado, por una parte, que se trata de una modalidad de prestación de la jornada laboral; y de otro, que al ser un tema íntimamente vinculado con lo organizativo, es en cada ámbito de prestación donde puede, salvados esos criterios mínimos antes aludidos, adecuarse la regulación a las características y circunstancias propias de cada organización en los extremos que ahora después aludiremos.

La legislación autonómica, aunque deba ser más precisa, debería de dejar un espacio normativo suficiente al resto de Administraciones en el ámbito de cada Comunidad Autónoma.

Obviamente, hay aspectos que merecerían mayor reflexión. Sin embargo, es necesario destacar dos, que apuntamos brevemente ya que merecerían mayor comentario que no resulta posible en esta entrada, y que tiene que ver con el enfoque de derechos que preside la norma y no con el proceso de transformación de una Administración burocrática a una Administración digital:

• una, su carácter voluntario y reversible, que estimo es un paso atrás en dicha regulación (¿no pueden determinar las Administraciones que ciertos trabajos de forma obligada se presten en esa modalidad? ¿no se trata de un retroceso en la creación de una Administración digital esa previsión?);
• la segunda, relativa a establecer como un pío deseo el establecimiento de objetivos y la evaluación de los mismos (¿hasta cuándo la Administración no transitará por una senda modernizadora de su actuación? ¿no debiera ser un requisito obligatorio para la prestación de servicios en dicha modalidad?).

2. Las claves de una regulación, a nivel municipal, de la prestación de servicios en modo de teletrabajo.

Cabe comenzar aludiendo a que una regulación municipal de esta modalidad de prestación de los servicios por parte de los empleados públicos requeriría tener claro que dicha opción se inscribe en el marco de una estrategia digital de la Administración municipal y que debería implicar, a mi juicio y de forma previa, un estudio de los distintos puestos de trabajo y una redefinición de los procedimientos y métodos de trabajo seguidos por la Administración municipal con la vista puesta en los objetivos a conseguir. Si se quiere abandonar la improvisación que ha acontecido durante la pandemia esta tarea es inexcusable.

Realizada esa aconsejable fase previa, habría que atender los siguientes aspectos:

• Definir el ámbito de aplicación de la norma. Es decir, una adecuada regulación del teletrabajo aconseja definir de manera objetiva aquellos puestos o ámbitos que pueden o no ser desempeñados bajo esta modalidad; y, por otro, aquellos colectivos o clases de personal que pueden acogerse a dicha modalidad de prestación de los servicios.
• Procedimiento de autorización. A la vista de lo anterior, se procedería a constatar que concurren los requisitos para acceder a la prestación de los servicios laborales en modalidad de teletrabajo. Para el caso de que se haya realizado una modificación de la relación de puestos de trabajo o instrumento equivalente, se incorporaría este documento la posibilidad de que el puesto sea desempeñado bajo esta modalidad. La autorización, una vez analizada la solicitud, podrá ser temporal o definitiva, atendiendo a las circunstancias concurrentes y, asimismo, habrán de fijarse las condiciones del régimen de prestación de los servicios.
• Requisitos. Entre los que se encuentran:
  • El equipamiento mínimo de carácter material, como disponer de un ordenador personal, un número de teléfono, el acceso a las aplicaciones informáticas utilizadas en el servicio respectivo mediante un canal seguro, acceso a internet, etc.
  • Cumplimiento de la normativa en materia de protección de datos de carácter personal y la exigencia de la debida reserva y confidencialidad respecto a los asuntos que conozca el empleado público en los mismos términos que en el desarrollo de sus funciones en la modalidad presencial.
  • Cumplimiento de la normativa en materia de prevención de riesgos laborales exigiendo la evaluación de riesgos de su actividad, así como la formación e información necesaria en materia de seguridad y salud laboral para evitar los riesgos laborales o, si son inevitables, minimizarlos y disponer la aplicación de las medidas preventivas necesarias. Respecto de este punto será preciso definir qué requisitos de los anteriores corresponde a la Administración garantizar. De esta forma, es preciso recordar que el Acuerdo Marco Europeo sobre Teletrabajo mantiene la posición de que será el empresario quien deba facilitar, instalar y mantener los equipamientos necesarios para el teletrabajo, corriendo también con los costes vinculados a las comunicaciones lo que no resulta ser sino una manifestación de la ajenidad en los medios que caracteriza la prestación laboral por cuenta ajena.
• Definición del régimen de la prestación de los servicios en modalidad de teletrabajo. En los que hay que atender a aspectos variados como son:
  • Porcentaje de jornada laboral semanal de prestación en régimen de teletrabajo.
  • Jornadas presenciales a efectos de reuniones de trabajo de coordinación, formación, participación en proyectos comunes u otras cuestiones.
  • Fijación del horario de prestación de servicios dentro de cada jornada (períodos de interconexión), aunque con carácter flexible ya que, lógicamente, dicha característica es intrínseca a esta modalidad de prestación de los servicios. Se trata de establecer un deber de presencia virtual, en virtud del cual ha de tener activado el correo corporativo y el teléfono móvil en los períodos mínimos de interconexión que se fijen a fin de hacer posible la comunicación entre la Administración y el empleado público
• Control de la actividad desarrollada por el empleado público. Es preciso definir qué instrumentos de seguimiento de la actividad desarrollada en esta nueva modalidad de prestación de los servicios, más allá de la satisfacción de los periodos de interconexión, lo que, sin duda, constituyen un elemento detonante de la modernización de nuestras Administraciones públicas. En este punto la fijación de objetivos, indicadores y la evaluación del desempeño son instrumentos claves, pero si todavía la Administración municipal no se encuentra preparada para asumir dicho reto caben alternativas como las planes individuales de trabajo de carácter semanal a controlar por el responsable de la unidad para el seguimiento del trabajo desarrollado de acuerdo con los objetivos y resultados a conseguir.

3. Aspectos procedimentales a tener en cuenta.

Es importante destacar el relevante papel que juega la negociación colectiva en el desarrollo de esta forma de prestación de servicios, tanto a nivel europeo, como muestra el Acuerdo Marco Europeo, como a nivel estatal, autonómico o local. Las normas aprobadas hasta el momento lo son, en cualquier caso y como no puede ser de otra forma, negociadas con la representación sindical y elevadas a rango reglamentario conforme a los procedimientos establecidos en la normativa local, de acuerdo con la regulación de los Acuerdos en la Administración Pública establecida en el EBEP. De ahí nuestra posición discrepante de una regulación uniforme, salvando, eso sí, los elementos mínimos establecidos en el TREBEP y los que se pudieran establecer a nivel autonómico, los cuales han de dejar un espacio relevante como hemos dicho, pues de lo contrario, a mi juicio, sería un estrecho corsé para una debida regulación de la materia.

4. A modo de conclusión: teletrabajar no es, o no lo es solo, trabajar desde casa.

La improvisación con que hubieron de adoptarse las decisiones sobre el teletrabajo en la mayoría de los municipios ha mostrado distintos desajustes en su implementación: diferencias radicales entre los distintos organismos públicos que se ha traducido, en numerosos casos, en que a lo más que se pudo llegar fue al acceso remoto al correo electrónico, falta de formación específica de los empleados, etc. Es ahora el momento de acometer dicho reto, siempre postergado, con otra visión.

Y es que el teletrabajo, en definitiva, puede incidir en una importante cantidad de aspectos de la vida laboral, familiar y cotidiana e introduce novedades en los modos tradicionales de gestión y organización del trabajo. Puede constituir un acicate en el tránsito de una Administración analógica a una Administración digital. De más está señalar que la puesta en marcha de esta forma de trabajar supone, necesariamente, un cambio importante en cuestiones culturales sumamente arraigadas y exige una adecuada planificación y diseño de su implantación que, como se ha puesto de manifiesto durante la pandemia, ha brillado por su ausencia en muchas de nuestras Administraciones públicas insuficientemente preparadas para atender y ordenar esta nueva modalidad de trabajo y que debiera enfrentar, a propósito de esta crisis, su definitiva y siempre postergada reforma, entre las cuales no debería olvidarse estas nuevas fórmulas de prestación de servicios.

Esta regulación, con sus luces y sus sombras, tiene una gran virtud. Me explico, si somos capaces de trascender, no olvidar claro está, de la políticas de conciliación de la vida personal y profesional y de un enfoque exclusivamente de derechos, es una oportunidad de oro para emprender políticas de modernización y cambio en la gestión de nuestras Administraciones públicas en el tránsito hacia una auténtica Administraciones digital.

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