La suspensión provisional de los policías locales a propósito de la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 2020

1. Introducción: la regulación de la suspensión provisional para los funcionarios civiles.

La situación de los funcionarios procesados por algún tipo delictivo -más específicamente por delitos relacionados con el ejercicio de sus funciones- ha sido y sigue siendo uno de esos temas que ameritan una más adecuada regulación. Nunca, conviene advertirlo desde ahora, ha sido un asunto claro y bien resuelto.

La cuestión recibió una primigenia regulación con el Decreto 23 de diciembre de 1957 sobre situación de los funcionarios civiles procesados por los Tribunales (BOE nº 5 de 6 de enero de 1958) que, corroborando los más arriba expuesto, afirmaba expresamente en su Exposición de motivos que:

“Ni la Lev de funcionarios civiles de mil novecientos dieciocho, ni las disposiciones posteriores que la han completado o modificado regulan en términos claros y con carácter general la situación de los funcionarios procesados por los Tribunales competentes, y concretamente, las providencias a adoptar en tal supuesto por la Administración a la que aquéllos sirven. Idéntica omisión se observa en la legislación atinente a los funcionarios de las Corporaciones locales, aunque en este caso si está prescrita la suspensión judicial y la administrativa con carácter preventivo y anejo al procedimiento disciplinario, en cuya regulación se inspira el presente Decreto”.

Y es que, en efecto, el Reglamento de Funcionarios de Administración Local de 30 de mayo de 1952 -que paradójicamente no ha sido derogado expresamente- preveía en su artículo 125 la suspensión preventiva del funcionario, tanto en vía judicial cómo administrativa, como medida precautoria y por tiempo indeterminado (“mientras se halle en tal situación”), mutatis mutandis lo que el Decreto de 1957 preveía en su artículo primero.

Dicho Decreto de 1957, este sí, fue con posterioridad derogado por el RD 33/1986, de 10 de enero, por el que se regula el Régimen disciplinario de los funcionarios al servicio de la Administración General del Estado, aunque su artículo 24 puede decirse que mantuvo una línea de regulación similar a la anterior, en la que se preveía asimismo como medida preventiva esa suspensión que podría prolongarse durante todo el procesamiento.

Dicha cuestión fue objeto de pronunciamiento expreso por parte de la actual regulación. En efecto, el Estatuto Básico del Empleado Público, en su artículo 98.3, limitó el alcance de dicha suspensión provisional. Dicho texto legal, en este sentido, fijó una duración máxima de 6 meses, salvo en caso de paralización del procedimiento imputable al interesado. Y, cuando se derivase de un procedimiento judicial, permitía la extensión de la misma cuando se hubiese decretado la prisión provisional u otras medidas decretadas por parte del juez de instrucción que determinasen la imposibilidad de desempeñar el puesto de trabajo. No se admite, por tanto, en la nueva regulación establecida en 2007 una suspensión administrativa, sine die sine tempore, más allá de los dos supuestos citados, a saber:

• que exista una paralización del expediente imputable al interesado o, en forma alternativa,
• que se hayan dictado por la autoridad judicial medidas cautelares que imposibiliten el desempeño del puesto de trabajo.

Fuera de estos supuestos la duración máxima de la medida cautelar de suspensión provisional no podrá exceder de 6 meses.

2. La regulación de la suspensión provisional como medida preventiva en el caso de los policías locales.

Sin perjuicio de la aplicación a éstos del Estatuto Básico del Empleado Público, como es sabido a esta clase de funcionarios locales le es de aplicación el bloque normativo relativo a las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado. Y aquí sí que existen previsiones específicas que es preciso poner de relieve.

• De un lado, las previsiones contenidas en la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de Estado cuyo artículo 8.3 prevé expresamente que “las medidas cautelares que puedan adoptarse en estos supuestos podrán prolongarse hasta que recaiga resolución definitiva en el procedimiento judicial, salvo en cuanto a la suspensión de sueldo en que se estará a lo dispuesto en la legislación general de funcionarios».
• De otro, las previstas en la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, del Régimen disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, aplicable a los Cuerpos de Policía Local según lo dispuesto en su Disposición Final Sexta, y que en su artículo 33.2. c), asimismo, contempla que “[…] Si los hechos que motivan el expediente disciplinario dan lugar también a un procedimiento penal, la suspensión provisional se mantendrá durante todo el tiempo a que se extienda la prisión provisional u otras medidas decretadas por el juez que determinen la imposibilidad de desempeñar su puesto de trabajo…”.

Como puede verse advertirse esta última Ley, también orgánica como la anterior, matiza la posibilidad de extender administrativamente la suspensión provisional. Bien es cierto que permite su extensión, pero en este supuesto añade que dicha situación sólo puede acontecer en forma excepcional -no con carácter general- y lógicamente de forma motivada, necesaria, adecuada y proporcionada ha de suponerse-, si esta medida no ha sido adoptada por la autoridad judicial que conozca del asunto pudiendo prolongarse hasta la conclusión del procedimiento penal.

Lógicamente, como con reiteración ha declarado la jurisprudencia (tanto ordinaria como constitucional), esta medida además ha de cumplir unos elementales requisitos, a saber:

1. Sólo puede acordarse en el marco de un expediente disciplinario incoado por órgano competente;
2. Debe estar motivada suficientemente;
3. Reviste un carácter extremo y excepcional derivado de la gravedad de los hechos que se imputan o porque la permanencia del funcionario en el desempeño ordinario de su puesto de trabajo constituya un obstáculo para la instrucción;
4. Se ha de contar, en el momento de su adopción, con los suficientes elementos de juicio, precisamente para poder emitir un juicio de razonabilidad que justifique la adopción de la medida por ser necesaria, adecuada y proporcional a fin de evitar obstáculos a la investigación del proceso penal; y,
5. No debe causar perjuicios irreparables al funcionario, ni violación de derechos amparados por las leyes, aunque la adopción de la misma no supone infracción del principio de presunción de inocencia.

En cualquier caso, y admitiendo la especial singularidad de estos cuerpos de funcionarios en relación a las funciones que desarrollan y su eventual incidencia en el régimen de suspensión provisional de éstos, puede concluirse que los mismos tienen un régimen especialmente agravado en esta materia. La pregunta, sin embargo, y dado el doble cauce regulatorio de estos funcionarios, legislación de empleo público y legislación específica, es hasta qué punto debe ser especialmente agravado.

3. La Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 2020 (rec. 1187/2018).

Dicha cuestión ha sido abordada por la sentencia que encabeza este epígrafe estableciendo como doctrina de interés casacional la siguiente:

“en un caso como el aquí enjuiciado, concerniente a la duración de las medidas cautelares adoptadas en un procedimiento disciplinario respecto a un funcionario de cuerpo de policía local por hechos que están siendo objeto de investigación en un procedimiento penal en que el dicho funcionario tiene la condición de investigado, la medida cautelar de suspensión de funciones puede adoptarse por la autoridad administrativa que ostenta la competencia de dirección de la policía local (Alcalde) hasta la finalización del procedimiento penal por resolución definitiva, y aún cuando no se haya impuesto por la jurisdicción penal medida cautelar que impida la prestación de servicios, si bien respecto a los efectos económicos habrá de aplicarse la limitación establecida en la legislación específica del régimen general de funcionarios, todo ello de conformidad con los principios establecidos en el art. 8.3 en relación con el art. 52 de la LOFCSE y las disposiciones de derecho autonómico que las complementan”.

Es decir, en opinión de dicha resolución jurisdiccional, las previsiones establecidas por la legislación de empleo público han de ceder ante las previsiones específicas establecidas en la normativa relativa a las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado. La sentencia, para llegar a tal conclusión, ofrece dos argumentos que, resumidamente, son los siguientes:

• El EBEP, que tiene rango de ley ordinaria, no deroga de manera expresa precepto alguno de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado -no podría hacerlo dado el rango de ley orgánica de la LOFCS, art. 81.1º CE-, cuyo carácter orgánico impone el art. 104.2 CE. Por consiguiente, la disposición derogatoria general del EBEP no afecta a las normas de carácter orgánico, y, en particular al art. 8.3 de la LOFCSE cuyo artículo 52, además, declara que dicha norma es de aplicación a los Cuerpos de Policía Local (bien es cierto que con la adecuación que exija la dependencia de la Administración correspondiente, las disposiciones dictadas al respecto por las Comunidades Autónomas y los Reglamentos específicos para cada cuerpo y demás normas dictadas por los correspondientes Ayuntamientos)
• La Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, de Régimen Disciplinario del Cuerpo nacional de Policía, corrobora ese razonamiento -dado que es una norma posterior al EBEP- que establece también esta posibilidad de adoptar excepcionalmente tal medida.

Nada que objetar. Si bien, y sin entrar ahora en la cuestión de si la normativa autonómica podría o no abordar dicho aspecto cuestión que, dada la necesaria breve extensión de este comentario, no abordaremos pero que allí donde existe, como en Cataluña ha sido objeto de discusión, sí que es preciso poner de relieve que esta cuestión no era tan pacífica como de lo que aquí se ha expuesto podría deducirse.

En efecto, tanto la sentencia de apelación que es objeto del recurso de casación arriba comentado, como también otras resoluciones jurisdiccionales de tribunales superiores de justicia, habían puesto en jaque la aplicación preferente de la legislación relativa a las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado.

De esta forma, la sentencia apelada de 7 de noviembre de 2017 (Rec. 90/2017) haciéndose eco de su jurisprudencia reiterada (cita expresamente las Sentencias nº 144/2015, de 20/02/2015 (Roj: STSJ CAT 867/2015); nº 290/2016 de 15/04/2016 (Roj: STSJ CAT 4742/2016) y nº 37/2017, de 24/01/2017 (Roj: STSJ CAT 436/2017), razona que el artículo 98.3 EBEP derogó tácitamente dicha ilimitada extensión de la duración de la medida de suspensión provisional. Sus argumentos, con un más que cuidado razonamiento, se reconducen a los siguientes:

«Los conflictos entre los bloques normativos sectorial-general deben resolverse en cada caso con criterios de armonización general en los que, en unos casos, predominará la norma posterior y en otros, la especificidad de la regulación por razón de la materia regulada. En todo caso y salvo los supuestos de remisión expresa y en bloque, la regulación de los colectivos específicos debe conjugar la normativa sectorial y la general teniendo en cuenta que la opción del EBEP es la de establecer, en la medida de lo posible, un marco común de las instituciones centrales de la regulación de los empleados públicos en el conjunto de instituciones y organizaciones que se encuentran en su ámbito de aplicación. Y la regulación que deben hacer las comunidades autónomas debe ser el instrumento esencial para cuadrar ambos modelos y dar una cierta coherencia al complejo sistema diseñado. También hay que destacar que la dialéctica y las propias dificultades no se plantean únicamente en la tensión general-sectorial sino también y marcadamente en la tensión general- territorial. En este caso la normativa básica opera como el suministro de un conjunto de instituciones comunes con las que es posible la conformación de modelos netamente diferenciados. La Administración Local es dependiente de dos normativas diferenciadas (la del Estado y la de las Comunidades Autónomas) que limitan y matizan su propia capacidad organización pero todo ello con respeto al principio de autonomía local reconocido el artículo 137 CE”.

Para añadir, a esta primera consideración, que:

“La lectura sistemática del artículo 52 de la LO 2/1986 , de 13 marzo y del apartado segundo del artículo 3 del EBEP permite apreciar que no existe correlación entre ambos textos ya que el factor acumulativo que propone el EBEP no se corresponde con la norma de recepción que no pensaba en la aplicación del Estatuto de la Función Pública en su regulación, sino que la misma se centra únicamente en la regulación de las Fuerzas y Cuerpos de la Seguridad del Estado y en la normativa que sobre la Policía Local pudieran dictar las Comunidades Autónomas. Pero esta discordancia es aparente porque la previsión acumulativa no carece de sentido: primero se aplica el EBEP en lo que se refiere a su estatuto personal y funcionarial y segundo, de forma acumulativa o sucesiva se aplica la normativa de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, específicamente, en lo que se refiere a las peculiaridades de la función y a las condiciones en las que debe realizarse la misma. En el presente supuesto la regulación de la medida cautelar de suspensión afecta al estatuto personal y funcionarial propio del Policía Local y nada tiene que ver con las peculiaridades de la función que sus miembros desempeñan ni con las condiciones en que esta deba desempeñarse, y en este ámbito aplicar otra normativa anterior supondría mantener una regulación opuesta a la establecida en el EBEP, contradiciendo con ello lo dispuesto en su Disposición Final Cuarta”.

Y razona que:

«… Es cierto que el artículo 3.2 EBEP salva las especialidades contenidas al respecto en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, cuyo artículo 8.3 permitía que la suspensión provisional disciplinaria de los funcionarios policiales, pudiera prolongarse hasta momento en que recayera resolución definitiva en el procedimiento judicial. Sin embargo, la tal previsión, lejos de constituir una verdadera especialidad, no era más que una reiteración del régimen vigente en aquel momento para toda la función pública, constituyendo un buen ejemplo de este último el artículo 24 del RD 33/1986, 10 enero. Régimen general que posteriormente reprodujeron las disposiciones normativas de la Generalitat de Cataluña (véase el artículo 29.3.e del Decret 243/1995, de 27 junio, regulador del procedimiento disciplinario de los funcionarios de la Administración autonómica) y que el artículo 56.1 LPC, hizo extensivo a su ámbito propio”.

Dicho argumento, por demás, había sido seguido por otras salas de distintos Tribunales Superiores de Justicia. En concreto, tanto la sala de lo contencioso-Administrativa de Castilla-La Mancha en sentencia de 11 de marzo de 2013, como la sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia en sentencias nº 255/2013, de 17 de marzo, 129/2015, de 16 de febrero, o 301/2018, de 6 de julio mantienen una posición idéntica, con diversos argumentos, a la aquí expuesta por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

4. Conclusiones: ¿deberíamos plantearnos una reforma de esta cuestión?.

Como puede verse dos distintas interpretaciones sobre la relación entre la norma general y la especial, una de carácter más formal (la establecida por el Tribunal Supremo), y otra más material (la seguida por los Tribunales Superiores de Justicia). Así de dialéctico resulta ser el Derecho.

En cualquier caso, y atendido el debate jurídico, quizás debiéramos de preguntarnos si, una vez establecida la doctrina casacional, la solución alcanzada satisface las finalidades regulatorias de la medida de suspensión provisional en expedientes disciplinarios. Es decir, si en si misma y con independencia de los argumentos que la justifiquen, una medida sine die sine tempore satisface la necesaria proporcionalidad y razonabilidad que justificarían esta medida. Sobre todo, y aquí creo que radica la principal cuestión que nos debiera mover a reflexión, cuando el juzgado correspondiente no ha adoptado medida cautelar alguna a fin de proteger la investigación en curso lo que si revela indiciariamente que no se estima necesaria atendiendo a la valoración que el órgano jurisdiccional realiza sobre la supuesta gravedad del delito, la evitación de la reiteración delictiva, o la ocultación de pruebas.

Inmediatamente un alud de preguntas, que están en la base de los razonamientos de la posición de los Tribunales Superiores de Justicia citados, nos surgen: ¿Debe la Administración quedar habilitada para adoptar una medida cautelar más allá del período de seis meses en protección de la investigación penal cuando es al juzgado a quien, suponiéndole en buena lógica mayor conocimiento de causa, el único que debe ser competente para ello?, ¿existe el riesgo de convertirla en una sanción anticipada que quedaría al albur de las vicisitudes de un procedimiento penal que no pueden controlar el funcionario ni la Administración y que dependería de la carga de trabajo que tuviera el instructor penal y los órganos sentenciadores para después poder llegar a emitirse una sentencia absolutoria para el imputado? ¿la naturaleza propia de una medida cautelar totalmente desconectada del cumplimiento de los fines de aseguramiento de la resolución administrativa final admite esta ilimitada solución? ¿no supone obviar las características propias de una medida cautelar para dotarla de un contenido claramente punitivo al incorporar juicios de valor sobre conductas que no se han declarado como probadas en un procedimiento penal abierto?

Lo cierto, y en esto también debe repararse, es que la Administración tiene un conocimiento limitado sobre el fondo y la evolución de la causa penal, siendo que el que si la tiene -el juez de instrucción- no ha considerado necesaria la adopción de medida cautelar alguna y que la Administración, desde el punto de vista organizativo, puede adoptar otras medidas menos gravosas que la limitación del derecho al trabajo que, no es necesario insistir, no se reduce a la percepción de retribuciones.

Y dicho esto no cabe sino preguntarnos por último sino convendría mejorar la dimensión regulatoria de la medida acotándola y ajustándola a los parámetros propios de la razonabilidad y proporcionalidad que deben inspirar la adopción una medida cautelar de esa naturaleza.