Qué es una construcción fuera de ordenación y declaración de obras nuevas prescritas

Los ciudadanos deben conocer si un edificio o construcción se haya en lo que se denomina situación de fuera de ordenación. Esta situación limita, fundamentalmente, las posibilidades de uso, ocupación y transmisión de un inmueble y es muy importante que los propietarios y los terceros adquirentes de buena fe lo conozcan.

A tal efecto, en el momento actual se ha habilitado un procedimiento para acceder al registro de la propiedad las edificaciones, construcciones e instalaciones antiguas y en su caso, las incursas en infracción urbanística prescritas, cuando no es posible proceder a su demolición o su restauración física. Este procedimiento permite la inscripción de lo que se denomina la declaración de obra nueva de un inmueble, dejando constancia de su situación y régimen aplicable de fuera de ordenación; facilitando al propietario y titulares el acceso al registro, a los terceros conocer la situación urbanística, y al Ayuntamiento dictar un acto declarativo, sobre la situación de fuera de ordenación, delimitando su contenido.

1. Qué es una construcción fuera de ordenación.

La situación legal de fuera de ordenación puede definirse, en términos generales, como la institución urbanística que determina la disconformidad de un edificio, construcción o instalación con respecto a la normativa urbanística aplicable.

No debe olvidarse que todo el suelo de un municipio está planificado por la ordenación territorial, urbanística y sectorial, que tiene carácter normativo. Cada suelo tiene un uso concreto que es el que establece esa planificación. Y la discordancia entre la situación real del inmueble y esta planificación puede dar lugar a la situación de fuera de ordenación. Por tanto, el régimen de fuera de ordenación es de aplicación en cualquier clase o categoría de suelo.

Se distinguen, fundamentalmente, dos tipos de situaciones de fuera de ordenación:

En primer lugar, está la situación de fuera de ordenación de las construcciones o instalaciones que han sido erigidas con anterioridad a la aprobación del planeamiento urbanístico, que sean sustancialmente disconformes con las determinaciones del mismo. Es decir, se trata de construcciones en su día legales pero que devienen discordantes con el planeamiento al modificarse éste con posterioridad.

El planeamiento debe señalar aquellos supuestos en que es de aplicación el régimen de fuera de ordenación y fija los márgenes de tolerancia precisos para ajustar su alcance a las edificaciones incompatibles con la ordenación.

Y es que no toda disconformidad con el planeamiento da lugar al fuera de ordenación. En estos casos se distingue entre las construcciones totalmente incompatibles con la nueva ordenación, en las que será de aplicación el régimen propio de dicha situación legal –que ahora veremos- y las que solo parcialmente sean incompatibles con aquélla, en las que se podrán autorizar, además las obras de mejora o reforma que se determinen y no solo las de reparación.  Por tanto, hay que estar al planeamiento para conocer las limitaciones de lo que se puede hacer en el inmueble.

La situación sobrevenida de fuera de ordenación, por disconformidad e incompatibilidad con la nueva ordenación, no da lugar a indemnización si no se produce limitación alguna de su uso, sin acreditar daño cierto, real, actual y evaluable.

En segundo lugar, está la situación de fuera de ordenación de las construcciones o instalaciones que se han realizado sin licencia u orden de ejecución de la Administración o sin ajustarse a sus condiciones, cuando, desde la total terminación de las obras, ha transcurrido el plazo para que la Administración ejerza su potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística. Este plazo de prescripción varía según la legislación autonómica. Esta situación es más conocida con la referencia de edificios o construcciones asimilados al régimen de fuera de ordenación.

En ambos casos, la situación de disconformidad con el planeamiento supone una limitación respecto de las obras que pueden hacerse en los edificios o construcciones que se hayan en situación de fuera de ordenación, de ahí la importancia de que esta situación esté declarada y sea conocida, como veremos a continuación. Las obras autorizables serían:

a) No se podrán autorizar obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o que supongan un incremento de su valor de expropiación.

b) Sí serán autorizables las reparaciones requeridas para el mantenimiento de la actividad legítimamente establecida, la estricta conservación de la habitabilidad, la supresión de barreras arquitectónicas o la utilización conforme al destino establecido. Nunca las obras que se autoricen podrán suponer incremento del valor de expropiación.

c) De forma excepcional y justificada, podrán autorizarse obras parciales y circunstanciales de consolidación, cuando no estuviera prevista la expropiación o demolición, según proceda, en el plazo que cada legislación urbanística establezca, a partir de la fecha en que se pretenda realizarlas.

d) Podrán admitirse, siempre que no dificulte la ejecución del planeamiento, usos, obras o instalaciones de carácter provisional.

En este caso es necesario, además que la naturaleza de las obras –no su temporalidad exclusivamente- tenga carácter provisional, que se preste compromiso de demolición del promotor cuando se ejecute el planeamiento y la instalación resulte incompatible con aquél, con renuncia expresa a pedir indemnización o a su valoración en expedientes de equidistribución o expropiación. Además, el compromiso debe inscribirse en el Registro de la propiedad y debe constituirse garantía en cantidad suficiente para responder a los gastos de demolición.

e) Se pueden autorizar, cuando lo admita la legislación urbanística actuaciones, con el fin de reducir el impacto negativo de las obras, instalaciones, construcciones y edificaciones. En estos casos, la Administración puede ordenar la ejecución de las obras que resulten necesarias para garantizar la seguridad, salubridad y el ornato, incluidas las necesarias para evitar el impacto negativo de la edificación sobre el paisaje del entorno.

f) Resulta posible de acuerdo con el planeamiento y la norma urbanística, autorizar y acometer obras para adecuar las edificaciones, construcciones e instalaciones fuera de ordenación al planeamiento que incluso pudiera permitir ampliaciones, demoliendo la existente y sustituyéndola por otra nueva conforme con el planeamiento y la ordenanza aplicable a la parcela.

g) Se prohíbe por algunas normas urbanísticas la ejecución de cualquier obra en edificios fuera de ordenación en suelos no urbanizable de especial protección, suelo no urbanizable de interés y suelo no urbanizable de infraestructuras.

La ejecución de cualquier obra o actuación en inmuebles en situación de fuera de ordenación, distintas de las autorizables según la legislación y el planeamiento, serán ilegales. En estos casos, la Administración podrá actuar contra aquéllas a través de su potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística, que puede dar lugar a la demolición de lo que se ha construido ilegalmente. Estos supuestos también se podrán sancionar en la forma prevista en la legislación autonómica.

2. Acto declarativo en las obras nuevas prescritas: requisitos para la «legalización».

Las obras antiguas o prescritas –en situación de fuera de ordenación- pueden acceder hoy al registro de la propiedad. Esta posibilidad es fundamental para la seguridad jurídica de la propiedad, de terceros y del tráfico inmobiliario pues se pueden conocer las limitaciones de una edificación, según hemos visto más arriba respecto de las obras que se pueden o no realizar.

A tales efectos debe tenerse en cuenta el artículo 28.4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, que establece el procedimiento para dicho acceso y del que destacamos los siguientes aspectos:

1.Para que las construcciones ilegales tengan acceso al registro es necesario que ya no proceda adoptar medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición, por haber transcurrido los plazos de prescripción correspondientes. Habrá que estar a la legislación autonómica para conocer dicho plazo –que suele oscilar entre los 4 o 6 años desde la total terminación de las obras-.

2. La construcción o edificación debe disponer de escritura notarial de declaración de obra nueva. Esta puede conformarse a partir de una certificación del estado actual de la construcción expedida por el Ayuntamiento o por técnico competente, acta notarial descriptiva de la finca o certificación catastral descriptiva y gráfica de la finca. En todos estos documentos debe constar la terminación de la obra en fecha determinada – a efectos de determinar si hay prescripción- y su descripción coincidente con el título.

3. Respecto de dicha escritura, el Registrador debe comprobar la inexistencia de anotación preventiva por incoación de expediente de disciplina urbanística sobre la finca objeto de la construcción. Debe tenerse en cuenta que cuando se incoa un expediente de este tipo la Administración tiene obligación de dar cuenta al registro de la propiedad para salvaguardar la buena fe de los terceros.

El registrador también comprueba que el suelo no tiene carácter demanial –calles, parques, etc.- o está afectado por servidumbres de uso público general. En estos casos, no prescribe la potestad de la Administración de restaurar la legalidad –de demoler- y persiste la posibilidad de demolición del inmueble, por lo que éste no puede tener acceso al régimen de fuera de ordenación.

4. Tras estas comprobaciones, el registrador realiza la inscripción y da cuenta al Ayuntamiento respectivo de ello.

Si la obra nueva ha sido inscrita sin certificación expedida por el correspondiente Ayuntamiento –sino por certificado de técnico, acta notarial, etc.- éste, una vez recibida la información del Registro, está obligado a dictar la resolución necesaria para hacer constar en el Registro de la Propiedad, por nota al margen de la inscripción de la declaración de obra nueva, la concreta situación urbanística de la misma.

Esta resolución indicará el alcance de la declaración de fuera de ordenación y las limitaciones que imponga al propietario.

Es decir, el Ayuntamiento debe dictar una resolución en la que, dará audiencia a los interesados, y comprobará si la infracción está prescrita, la descripción del inmueble –mediante informe del técnico municipal que debe realizar visita- y realizará la declaración de fuera de ordenación de todo o parte del inmueble y el alcance de ésta –limitación de las obras a realizar-.

En este procedimiento que abre el Ayuntamiento, éste puede constatar obras ilegales que no están en situación de fuera de ordenación, por no haber prescrito, y entonces podrá iniciar el correspondiente expediente sancionador y de restablecimiento de la legalidad –demolición-.

5. Por último, la omisión de la resolución del Ayuntamiento, dará lugar a la responsabilidad de la Administración competente en el caso de que se produzcan perjuicios económicos al adquirente de buena fe de la finca afectada por el expediente que ha adquirido un inmueble desconociendo que este adolecía de las limitaciones de un fuera de ordenación. En tal caso, la citada Administración deberá indemnizar al adquirente de buena fe los daños y perjuicios causados.

Con el acceso al registro de la escritura de obra nueva podrá transmitirse la propiedad con todas las garantías, obtener licencia de primera ocupación o sucesivas o los suministros.

Este sería, en líneas generales, el procedimiento de legalización de una construcción fuera de ordenación, si bien cada comunidad autónoma presenta sus particularidades propias, por lo que ante este tipo de situaciones se hace imprescindible recurrir a recurrir a abogados especialistas en urbanismo en materia de urbanismo.

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