Cómo y en qué deberíamos de cambiar nuestro empleo público para enfrentar los retos que nos plantea la sociedad del s. XXI (III)

1. ¿Reformar el empleo público es tan sólo reformar las normas relativas al mismo?

Creo que es unánimemente compartido que la función pública, el empleo público si queremos llamarlo así en la terminología EBEP, se enfrenta en los próximos años a innumerables desafíos derivados de distintos hechos. Entre otros, las exigencias que impondrá el tránsito de una Administración analógica a otra predominantemente digital, a la previsible y masiva de pérdida de efectivos -conocimiento- que se dará en los próximos años como consecuencia de las numerosas jubilaciones (más de un millón según se anuncia), a la ingente deuda acumulada en estos últimos diez años que restringirá nuestra capacidad de respuesta a los desafíos, etc. que, junto a los retos y desafíos de los que hemos dado cuenta aquí y aquí, plantean de forma irremisible un necesario nuevo enfoque de las políticas que implementemos en este aspecto sin caer, de nuevo, en el mantenimiento de una institución que, en su planteamiento actual, está en gran medida agotada, un tanto inadaptada y carente del necesario impulso que la sociedad española requiere para acometer los cambios que vienen.

La observación de la realidad actual en el campo público refleja, con carácter general, un panorama necesitado de un replanteamiento y un nuevo impulso en lo que se refiere al empleo público (no meramente en el plano normativo sino, tan importante como ello, en el campo de la gestión y la profesionalización de ésta). Y no sólo en este ha de señalarse. Pero si nos centramos en la gestión de los recursos humanos no cabe sino constatar que la misma se realiza prácticamente en ausencia de establecimiento de objetivos o plan alguno, sin evaluación de los resultados, con una gran rigidez en las unidades orgánicas, en medio de la ausencia de una política de incentivos y sin una política salarial claramente definida, con un importante déficit en los mecanismos de racionalización y reasignación de efectivos en los que se ha operado – a salvo de momentos puntuales como ocurrió con la crisis económica- con una lógica incrementalista no necesariamente avalada por dato alguno, con una utilización de la formación en que sólo se tienen en cuenta los intereses de desarrollo personal de los miembros de la organización, etc. Prácticamente, y resulta un tanto desolador decirlo, en todos los campos de gestión de los recursos humanos del sector público hay amplios campos de mejora si se examina la cuestión con las “luces largas”

Creo que es justo reconocer que el ciclo de reformas que el EBEP introdujo no son suficientes o, al menos, no han dado los resultados esperados. Dicho ello, ciertamente tampoco comparto la opinión de que se trató de una iniciativa frustrada o simplemente que se limitó a mantener el status quo existente. Ese marco normativo, con algunas modificaciones necesarias sin lugar a dudas en distintos elementos del mismo, bastaría para dar respuesta a las exigencias que el momento actual y, seguramente, las próximas décadas plantean. A título de ejemplo, entre otros aspectos, no creo que pueda culparse a la norma de la extensión del régimen funcionarial sin causa que lo justifique suficientemente, que sigan sin racionalizarse y flexibilizarse las estructuras organizativas, a planificarse una adecuada previsión de incorporación de efectivos, que mejoremos nuestros sistemas de selección y reclutamiento, que no se haya desplegado una política de incentivos o, por referirnos a una última cuestión, que no se haya procedido, de una vez por todas, a la implementación de una dirección pública profesional. Creo sinceramente que la respuesta es no.

Si nos preguntamos en qué medida, cómo y en qué aspectos la existencia de una legislación, en el doble plano estatal y autonómico, puede ayudar a resolver los problemas que aquejan al empleo público, desde luego, y en la actualidad, no puede argumentarse que no se es consciente de qué falla y que no ha resultado efectivamente resuelto tras el último ciclo de reformas en esta materia. En realidad, solo queda, y no es poco, el reto de abordar este objetivo con serenidad, reflexión y la suficiente visión de futuro.

Propuestas e ideas no parecen faltar (a título de ejemplo véase la de Losada, C., Albareda, A., Longo, F. y Férez, M. El empleo público en España: desafíos para un Estado Democrático Eficaz. Madrid, 2017, Instituto de Estudios Económicos), llamadas a su urgente implementación empiezan a ser unánimes (puede verse las realizadas por JIMENEZ ASENSIO en el blog La mirada institucional), luego seguramente la única explicación para no enfrentar estos problemas se debe en gran medida a tres factores suficientemente conocidos derivados de la economía política de un hipotético ciclo de reformas:

• la falta de voluntad política y de consenso entre las principales fuerzas políticas al ser esta una materia de necesaria colaboración entre el Estado y las CCAA,
• la visión de una acomodada “clase” sindical que ha hecho del empleo público su última trinchera y, por último,
• las resistencias no menores de las élites, cuerpos y clases funcionariales (y no funcionariales) que viven cómodamente instalados en una “isla” completamente alejada de los contextos que la rodean.

Nosotros, y sin perjuicio de lo anterior que deberá ser prioritariamente enfrentado si se pretende de verdad un reset de un país atascado en un modelo burocrático-tradicional incapaz de dar respuesta a los requerimientos que se han puesto de manifiesto, daremos cuenta de algunos elementos que desde nuestro punto de vista pueden ser claves en la mejora del empleo público y que podrían justificar la necesidad de un nuevo marco normativo (estatal y autonómico) habilitante de los mismos.

A mi juicio, junto con el sistema de gobernanza del empleo público que asimismo debiéramos considerar pero al que ahora no nos referiremos, los principales ejes de una eventual reforma deberían pivotar sobre seis aspectos, a saber:

1. la organización del empleo público,
2. el sistema de selección,
3. el sistema de recompensas e incentivos,
4. la integridad y la transparencia,
5. la negociación de las condiciones de trabajo y la resolución de conflictos, y
6. la profesionalización de la gestión de recursos humanos.

2. La organización del empleo público.

En relación a la organización del empleo público tres áreas de mejora, a su vez, son fundamentales. La primera, relativa al régimen jurídico de la relación orgánica y de servicios de los empleados públicos con la Administración. Flexibilización, que no precarización, del régimen funcionarial (la superación de un proceso selectivo no es título suficiente para disfrutar de un empleo de por vida con independencia del efectivo rendimiento y la excelencia en el desempeño de las funciones) y la reducción de su generalizada e indebida extensión, pero también flexibilización en relación a la cobertura de empleos temporales dedicados a proyectos y misiones temporales sin su necesaria conversión en empleo estructural. Las posibilidades de nombramiento de personal eventual han de encontrar mayores límites y acotaciones.

La segunda, referida a la estructuración y ordenación del empleo público: instrumentos de planificación y racionalización de los cuerpos y escalas de funcionarios existentes atendiendo a las agrupaciones de puestos (CANTERO). Instrumentos como la oferta de empleo público o las relaciones de puestos de trabajo, en su aplicación práctica excesivamente rígidos o dependientes del ciclo presupuestario (con los efectos perversos anudados a las tasas de reposición), son absolutamente insuficientes para atender las necesidades que hoy se plantean en el empleo público y, sin embargo, resulta un clamor constatar que carecemos en el sector público de medios precisos para identificar las necesidades de personal -los actuales se han demostrado incapaces en cualquier caso de anticipar el futuro- a medio y largo plazo, y no sólo en el aspecto cuantitativo sino sobre todo en el cualitativo. Puestos de trabajo más multifuncionales y polivalentes sin adscripción permanente a unidades orgánicas permanentes, temporales atendiendo a programas o proyectos, una reordenación del tiempo de trabajo con potenciación del trabajo a tiempo parcial, flexible o en jornada partida; el establecimiento de jornadas complementarias en momentos punta de trabajo compensadas con días de descanso en períodos de menor intensidad laboral, y otras medidas de flexibilización de la movilidad y la distribución de efectivos se presentan como ineludibles en orden a evitar compartimentos estancos (agrupación de puestos, áreas funcionales, etc). La movilidad de los empleados públicos dentro de cada Administración y entre Administraciones debe ser ágil y sencilla.

La creación de estructuras directivas profesionales se presenta también como un punto a ser definitivamente enfrentado que no admite más demora ni excusas. Nuestro modelo de función pública carece en gran medida de directivos públicos (JIMENEZ ASENSIO). El propio modelo actual de organización y de función pública, articulado en el dualismo responsables políticos-funcionarios, no los produce. Ni la selección y provisión de puestos de trabajo se dirige a ello, ni existen los mecanismos necesarios que la hagan viable: evaluación, formación, definición de funciones y garantía de las mismas, etc. Y, sin embargo, los requerimientos exigidos a nuestras Administraciones públicas demandan, cada vez con mayor insistencia fruto de la expansión en la prestación de servicios públicos que ha acontecido en los últimos tiempos, la articulación de una función directiva, que sobre todo en aquellos sectores donde se demandan resultados en términos de prestaciones a los ciudadanos, asuma actitudes más gerenciales, por supuesto dentro del aseguramiento de los bienes públicos y la especificidad que requiere este sector, y con ello un mejor servicio a los destinatarios de los servicios prestados con un paralelismo de racionalización y  responsabilidad en la gestión.

3. El sistema de selección y provisión de puestos de trabajo.

En cuanto al sistema de selección también ha de ser objeto de consideración. De muy especial consideración hemos de decir. Los procedimientos selectivos son costosos, de discutible validez y finalidad, caducos para atender las necesidades actuales, carentes de atractivo para amplias capas de profesionales que nos serán necesarios para atender los retos a los que nos enfrentamos (innovación y tecnología) y, por si fuera poco, lentos (desde que una unidad organizativa decide cubrir una vacante hasta que el funcionario efectivamente se incorpora pueden transcurrir varios años). En primer termino es necesario, y urgente, profesionalizar la selección (mediante Agencias u otros sistemas que doten a los órganos de selección de autonomía funcional) y garantizar la imparcialidad y la transparencia en esta tarea que hoy, sobre todo en las entidades locales, distan mucho de quedar aseguradas.

En segundo lugar, el sistema selectivo ha de avalar, que no lo hace plenamente en la actualidad, su adecuación a las funciones que han de ser efectivamente desarrolladas con posterioridad. La valoración de otros elementos distintos a las pruebas de conocimientos (que no es preciso erradicar pero si reenfocar), con mayor validez empírica y predictiva, resulta insoslayable. Las competencias, las aptitudes personales y las habilidades sociales deben encontrar asimismo un cauce dentro de los sistemas generales de acceso (oposición y concurso-oposición) ya que el éxito de la organización va a depender en buena medida de éstos.

De otro lado, y en tercer lugar, es preciso concebir el proceso selectivo como un proceso que no finaliza con la realización de unas pruebas selectivas (procedimiento selectivo), sino que éstas, con las necesarias modificaciones que nos permitan mejorar su fiabilidad, se continúan con un proceso posterior de adecuación de la persona con la organización concreta y las funciones y tareas a desempeñar y en el que la relación jurídica debe quedar condicionada, en cuanto a su mantenimiento, al éxito en dicha adecuación. La posibilidad de que no se seleccionen únicamente el número de candidatos que se adecua al número de plazas ofertadas, el establecimiento de períodos de prueba, la introducción de la mentoría y la reforma en profundidad de los cursos de acceso son elementos a valorar.

Similares consideraciones deberían de realizarse para el sistema de provisión de puestos de trabajo, ineficiente y mal gestionado (la provisión extraordinaria es, en realidad, la forma ordinaria de provisión), que reproduce análogas fallas con el añadido de la discrecionalidad irresponsable en la libre designación.

Todo esto implica cambios de gran calado en el modelo institucional, y en el propio sistema de gobernanza del empleo público, en que venimos basando la gestión del acceso al empleo público (y la provisión de los puestos de trabajo) desde la organización del mismo, a su desarrollo y finalización y el abandono definitivo de procesos de estabilización y similares que tanto dañan a la profesionalización del empleo público y que cíclicamente se reproducen en el sistema como en estos momentos estamos comprobando (BOLTAINA).

4. Los sistemas de incentivos y recompensas.

Otro apartado necesariamente a considerar es el relativo al sistema de recompensas e incentivos (en más y en menos). La reconsideración general de todo el sistema de recompensas (ya sean retributivas o de otro tipo) y del sistema de penalización de aquellas conductas que no favorecen la mejora de la gestión de los servicios ha de ser otro punto clave a considerar. El sistema retributivo, el régimen disciplinario y otros elementos atinentes al sistema de motivación de los empleados públicos han de ser necesariamente revisados. Existe algún margen en las bases establecidas por el EBEP para hacerlo y éste ha de ser aprovechado ya que la realidad actual ofrece resultados bastantes pobres en cuanto a la eficacia del mismo y seguramente exigiría su reforma y, en algunos supuestos, su reconsideración como elemento dispositivo y no preceptivo.

Vayamos a la primera cuestión (las en más). Sencillamente no existen o son muy débiles los sistemas de incentivos. Aún peor, en algunos supuestos, son decididamente arbitrarios con efectos negativos en el resto de empleados públicos. Los mecanismos de refuerzo de la motivación no se han puesto en marcha de forma generalizada (léase la evaluación del desempeño) y los que tímidamente lo han hecho, como la carrera horizontal, ofrecen resultados muy pobres que no han resuelto algunos de los problemas para los que se concibieron (inflación organizativa) y, al fin y a la postre, no se han plasmado en la mayoría de las ocasiones, como resulta habitual en el empleo público dada su proclividad reticente a no gestionar la “diferencia” en esta y otras materias, más que en un incremento lineal y generalizado de retribuciones incapaz de premiar y diferenciar las conductas y actuaciones merecedoras de estimulo y recompensa. Adicionalmente es necesario enfrentar el “achatamiento” retributivo en el sector público y su mayor conexión con los salarios del mercado y habría de pensarse si las cuantías retributivas de la alta función pública no desincentivan la atracción de talento. De nuevo, no el sistema en si mismo como todo perfectible, sino en gran medida la deficiente gestión de éste es la causa de su fracaso.

Tampoco los mecanismos de exigencia de responsabilidad -los mecanismos en menos– ofrecen resultado alguno dado, entre otras cosas (desidia y ausencia de dirección efectiva de los recursos humanos en las unidades administrativas de línea), a su estrecha vinculación al ius puniendi general del Estado que bien merecería su reconsideración. Quiere decirse que el fundamento de la potestad disciplinaria de la Administración pública ha de ser reconsiderado e inserto en un ámbito doméstico (potestad organizativa) presidido por los artículos de la Constitución española que versan sobre el funcionamiento y los principios rectores de dicha organización administrativa, esto es, los artículos 103 y 9.3 CE. Con otras palabras, rescatar el Derecho disciplinario del ámbito sancionador administrativo para insertarlo en el Derecho de la función pública. Esta nueva ubicación dogmática, sin perjuicio de que se garantizasen los derechos del empleado (que no quedarían en la práctica reducidos), disminuiría la problemática de dar respuesta a requerimientos conectados con el principio acusatorio, los principios de legalidad, non bis in ídem, tipicidad, etc, e introduciría mayor flexibilidad lo que, al fin y a la postre, facilitaría, lo que ahora no ocurre, su aplicación a fin de corregir conductas desviadas o no conformes con los objetivos de la organización.

5 El sistema de integridad y transparencia.

Es preciso estructurar también claramente una tabla de deberes y de exigencias éticas que materialice las previsiones en este caso recogidas en el EBEP y responda a las exigencias de servicio que el ciudadano plantea a nuestras Administraciones públicas (controles de integridad, calidad, transparencia, cartas de servicios, reestructuración de los sistemas de responsabilidad, etc.).

En este sentido, y en relación a la integridad y la transparencia, también deben realizarse distintas modificaciones. Las previsiones, en esta materia, establecidas, tanto en el EBEP como en la legislación de incompatibilidades, han de ser reorientadas.

De un lado, y en materia de transparencia (CUENCA CERVERA), la legislación básica de empleo público -Ley 30/1984 (LRFP) y también la Ley 7/2007 (EBEP)-, a diferencia de algunas normas legales de las Comunidades Autónomas en esta materia más atentas todo hay que decirlo a esta cuestión, resulta muy limitada en cuanto al acceso a la información relativa a las distintas cuestiones que una política de integridad exige como ya tuvimos ocasión de analizar AQUI. De otro lado, la legislación de incompatibilidades, surgida en un determinado contexto histórico vocado principalmente a impedir la simultánea ocupación de dos empleos públicos y materia que no resultó abordada con ocasión de las reformas impulsadas por el EBEP, resulta insuficiente para dar respuesta a los conflictos de intereses que se plantean en el desarrollo diario de la actividad administrativa y en los conflictos de intereses que ésta plantea. Aún así dicha reforma del marco normativo -necesaria como decimos, pero insuficiente- no tendrá los efectos que se desean con una gestión meramente normativa (traducida en prohibiciones y deberes) o procedimental de los retos que implica.

En todo caso, construir correctamente un sistema de gobernanza ética, encuadrado en una Buena Gobernanza o Buen Gobierno, requiere una serie de pasos en la gestión de éste, más que normas, que son importantes. A saber:

• disponer de una Política de Integridad;
• construir un modelo institucional de gobernanza ética; definir un Marco de Gestión Ética; y, por último,
• la generación de un clima ético que conlleve un profundo y gradual cambio cultural en las organizaciones públicas (OCDE).

6. Negociación y resolución de conflictos.

En relación al sistema de negociación de las condiciones de trabajo y de resolución de conflictos cualquier reforma normativa que haya de emprenderse ha de considerar de especial interés este aspecto en ocasiones lastrado por un indisimulado condicionamiento político lo que, unido en más de una ocasión, a una ausencia de capacidad técnica de la representación publica, producen un efector distorsionador del sistema de empleo público. Un conjunto de aspectos han de ser valorados y de nuevo repensados a la vista del resultado de las reformas realizadas a partir de 2007 (y en el que la legislación de las Comunidades Autónomas prácticamente desaparecida en este punto apenas ha incidido reiterando en su mayoría lo ya dispuesto en el texto básico). Creo que tres campos, en este concreto aspecto, debieran ser objeto de acción del legislador.

El primero, relativo al marco institucional en que se desenvuelve ésta, a saber:

• la estructura de la negociación,
• el propio procedimiento de negociación,
• el régimen de adopción de acuerdos,
• la naturaleza de los acuerdos adoptados en una mesa de negociación,
• las consecuencias derivadas de la no obtención de un acuerdo,
• los efectos de su aprobación por el correspondiente órgano de gobierno y de su falta de aprobación han de ser reconsiderados dados los vacíos y fallas que se presentan en su aplicación práctica.

El segundo referido a las materias negociables, y en especial, las materias comunes entre personal laboral y funcionario y las materias excluidas de ésta y, más en concreto, las referidas a las potestades de organización y todo lo relativo a la garantía del principio de mérito que requieren de una aclaración (y sino véase a título de ejemplo lo que está aconteciendo con los procesos de estabilización de personal emprendidos y la negociación del propio contenido de las pruebas). Por supuesto, siguen siendo de plena vigencia los problemas en su día detectados en el empleo público local en este punto y en el que los mecanismos en su día diseñados (adhesión y negociación supramunicipal) no han ofrecido los resultados esperados quizás por la indefinición de los mismos.

Un tercer aspecto a destacar es la necesidad de mejorar los medios extrajudiciales de solución de los conflictos. A nadie se le oculta la alta conflictividad, tanto en las relaciones laborales como funcionariales, que padecen nuestras Administraciones públicas y que alcanza, en un correlato lógico, a los órganos jurisdiccionales ya sean las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia o los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. Sin embargo, dicho estado de cosas no es satisfactorio ni para los empleados públicos que aprecian que abusos manifiestos no tienen una solución pronta y satisfactoria, ni para los tribunales que se ven abocados a resolver imperativamente conflictos que podrían tener otras vías de solución, pero ni, inclusive, para las propias organizaciones públicas cuya actuación en este concreto aspecto no potencia la motivación de los empleados públicos y, en ocasiones, ofrecen una sensación de abuso injustificable en la toma de decisiones, articulada de forma unilateral en una gran parte de los supuestos, que no favorece la armonía en las relaciones laborales.

Para la mayoría de estos problemas se han apuntado soluciones y existen propuestas sensatas (MAURI) que, sin lugar a dudas, mejorarían los problemas apuntados y solo queda preguntarse cuáles son las razones para vivir con comodidad en este confuso escenario que hace saltar por los aires cualquier intento de homogeneización de las condiciones de trabajo.

7. Profesionalización de la gestión del empleo público.

Queda, por último, realizar, aunque se sea breve, una reflexión sobre la profesionalización de la gestión de recursos humanos. Reiteradamente se ha puesto de manifiesto que, aún con mejoras normativas como se ha ido desarrollando a lo largo de esta entrada, las fallas y los problemas de los que actualmente está aquejado nuestro empleo público se encuentran en mayor medida en otros aspectos condicionantes del estado actual. Sin duda, una de ellas está en el condicionamiento político, que no técnico, que preside la materia, otro en el espejismo de una anhelada paz social que tuerce y empaña la consecución de objetivos ciertos en la misma, pero otra, y no menor, está en el amateurismo existente en la materia que es determinante de que la gestión de personal no llegue, cuando lo hace, sino a administrar procedimientos básicos relativos al desenvolvimiento de la relación orgánica y de servicio de los empleados públicos.

El escaso valor que se asigna a las unidades de recursos humanos ausentes de una profesionalización necesaria para la gestión de procesos complejos, multidisciplinares (la gestión del talento no es una cosa relativa tan solo al régimen jurídico) y en los que la norma solo es un punto de partida para abordar la realización de los mismos está en la base, también, de la deficiente y malversada gestión de los sistemas de gestión de los recursos humanos. Ya nos refiramos a los procesos de selección, a los sistemas de incentivos o, por referirnos a un último aspecto, a los procesos de negociación de las condiciones de trabajo en la mayoría de los casos siempre encontraremos una ausencia de capacidad a la que es preciso poner urgente remedio. Formación, incorporación de talento multidisciplinar y especializado y valorización de sus cometidos son imprescindibles en este campo.

8. A modo de conclusión: junto a cambiar las normas es preciso cambiar la cultura.

La mera existencia de nuevas normas en el empleo público no cambiará por si solas muchos de los defectos que se vienen señalando. Y nuevas normas, sin una lectura adecuada de porqué no se obtuvieron los resultados deseados con las normas que se desechan, me temo que nos condenará de nuevo a lamentarnos pasado un tiempo del fracaso de las mismas como han puesto de relieve algunos estudios como los realizados por la OCDE evaluando los ciclos de reformas en el sector público.

En efecto, no es sensato pensar que basta una reforma legal a la vista de nuestra experiencia. El éxito de las eventuales reformas que se emprendan dependerán, en buena medida, de los factores que permiten un verdadero cambio institucional. Las reformas legales serán un primer paso, pero lo verdaderamente relevante será el rigor con que se apliquen éstas y el cambio de cultura administrativa que exigen para su éxito. Y eso será, con todas las reformas legales que se quieran, sin duda el punto de equilibrio para el éxito de los cambios que nuestro empleo público demanda. PRATS ya puso de relieve la necesidad urgente, para que las reformas del Estado alcancen el éxito que se espera de las mismas, de que se produzca un cambio institucional. Quiere decir ello, en palabras de dicho autor, que “las organizaciones estatales no son libremente disponibles; contrariamente, se encuentran ampliamente sobredeterminadas por el tipo de institucionalidad pública existente, es decir, por las normas y reglas –formales e informales- que establecen los fines, límites, actores, procedimientos y formas de participación en la acción colectiva, así como por los correspondientes modelos mentales, actitudinales y valorativos que prestan legitimidad, permiten la vigencia y dificultan el cambio de tales reglas y normas”. A buen entendedor pocas palabras bastan.