La reforma del sistema de selección: ¿un debate erróneo?

En las últimas semanas se han hecho eco los medios de comunicación, mucho menos la opinión pública en general, de un debate que no es nuevo y que yacía aletargado en las discusiones de expertos y en los estudios realizados por distintas instituciones de nuestro país sobre el sistema de acceso al empleo público.

El debate, lo que tampoco resulta novedoso en estas cuestiones, se ha simplificado hasta el extremo. Prácticamente ha quedado reducido, en la mayoría de las redes sociales y artículos de opinión (no en todos), a una especie de falsa dicotomía y reducción simplista del problema, a saber: memoria sí o memoria no. Quiero decir con ello que la verdadera cuestión no es esa. ¿Quién podría discutir que la memoria es una aptitud sumamente valiosa que ayuda a atesorar conocimientos sumamente útiles en determinados empleos y funciones de la Administración pública? La cuestión, planteada de esa forma, solo pareciera admitir una solución, pero no es menos cierto que esa inicial conclusión difícilmente podríamos extenderla con idéntica validez, como lamentablemente se ha realizado con carácter general en nuestro sistema de selección, a la práctica totalidad de los empleos del sector público.

Más bien, entiendo yo, la cuestión a resolver es cómo y en qué sería precisa la renovación de un sistema de acceso al empleo público que presenta áreas de mejora francamente mejorables y al que, desde hace tiempo, se vienen realizando propuestas que han sido reiteradamente ignoradas por distintos autores (por todos puede consultarse las opiniones de JIMENEZ ASENSIO)

En efecto desde hace años, y desde luego mucho antes de que el Ministerio de Función Público actual planteara reformas en el mismo, se venían poniendo de manifiesto algunas disfunciones de éste de las que recientemente, aunque solo en parte, el diario El Confidencial se hacía eco incluyendo opiniones tan respetables cómo las de SANCHEZ MORÓN o RAMIÓ. Me refiero en este punto, entre otras cosas, a los problemas que el actual sistema de preparación de oposiciones tiene, tanto en lo que se refiere a la igualdad de oportunidades, cómo en lo referido a la exclusión de amplios colectivos sociales por la dificultad de realizar una preparación del proceso selectivo por razones de costes, tanto personales, cómo en tiempo y en dinero lo que no está al alcance de todos.

Y es que las verdaderas cuestiones a las que se ha de dar respuesta son otras: ¿nos sirve el sistema selectivo existente en la actualidad para la consecución de un empleo público profesional del mejor nivel? ¿se maneja de forma adecuada? y, junto a estas preguntas, otra no menos importante ¿Es suficientemente valido el sistema selectivo comúnmente utilizado (pruebas de conocimientos) para seleccionar adecuadamente los perfiles de puestos de trabajo que necesitaremos en un futuro que no es lejano y que ya se encuentra llamando a la puerta?

Pero vayamos por partes. Cuando hablamos de empleo público no nos estamos refiriendo a un todo uniforme. Hay empleos públicos y empleos públicos. Empleos públicos en distintos niveles de gobierno, con competencias distintas, y por ello con perfiles de puestos de trabajo también diferentes.  Hay empleos públicos meramente auxiliares o instrumentales a diferencia de otros que son decisivos en la adopción de políticas públicas y su implementación. Empleos públicos burocráticos y empleos públicos de tipo prestacional, etc. De esto debe partirse si no queremos errar el tiro. Y si las pruebas selectivas, tal y como hoy las conocemos, son de mayor validez en unos no parece ajeno a la lógica que se puede llegar a distinta conclusión en otros pues distintas son sus competencias y funciones.

1.De procedimientos a procesos: algunas disfunciones de un sistema de acceso caduco y lento.

La incorporación de efectivos a una organización y su pleno rendimiento es un proceso que va desde la detección de la necesidad previsible en el futuro a medio y largo plazo atendiendo a los objetivos de la organización, hasta su materialización a través de los distintos medios y técnicas que se utilicen a fin de seleccionar, con el mayor grado de fiabilidad y validez predictiva posible, el mejor talento que pueda conseguirse. Adviértase, además, que éste no concluye hasta que el nuevo empleado se adapta plenamente a la idiosincrasia, formas de actuación y principios y valores que presiden la organización en que se integran esos recursos humanos. De ahí los numerosos aspectos que una reforma de los procesos selectivos ha de abordar que pasan por el rediseño de múltiples instrumentos que hasta ahora utilizamos para llevarlos a cabo, por inservibles o sin valor añadido alguno, y la incorporación de otros de los que hemos prescindido hasta el momento. No es solo, repitámoslo, una cuestión de ejercicios memorísticos si o ejercicios memorísticos no. Los problemas que tenemos no se ciñen tan solo a ese aspecto.

Es cómo puede imaginarse tras lo expuesto un proceso. Un proceso de carácter predictivo ha de subrayarse y no sólo un procedimiento administrativo debido en la Administración pública que comienza con la convocatoria y finaliza con la propuesta de aprobados. Nos ha de interesar tanto la garantía del cumplimiento de los principios y trámites procedimentales que han de presidirlo como el resultado final del mismo dado que ello incidirá directamente en la buena o mala administración y la calidad de las políticas públicas. Aunque mucho me temo que esta segunda cuestión ha sido la gran olvidada en la articulación de los procesos selectivos en un sector público que, por si no fuera suficiente y dado el estatuto funcionarial, prácticamente selecciona, al menos por ahora, para toda su vida laboral a los efectivos que se incorporan.

En efecto, es un diagnóstico con un cierto grado de consenso que los procedimientos selectivos, en su mayoría formalmente respetuosos de estos principios, son costosos, de discutible validez y de dudosa fiabilidad. Pero, además, en una parte importante de los empleos públicos pueden calificarse de insuficientes para predecir las competencias necesarias para nuestras Administraciones y, en gran medida, carentes de atractivo para amplias capas de profesionales que nos serán necesarios para atender los retos a los que nos enfrentaremos en esa España 2050 que se nos anuncia (innovación y tecnología). Y por si no fuera esto ya suficiente, desesperadamente lentos (desde que una unidad organizativa decide cubrir una vacante hasta que el funcionario efectivamente se incorpora pueden transcurrir varios años con los inevitables efectos colaterales que ello produce y la conflictividad social subsiguiente (bolsas de interinos, procesos de estabilización blandos, etc.). ¿Qué empresa privada podría permitirse el lujo de tardar varios años en incorporar el talento que necesita para ser competitiva en un mercado tan volátil y líquido como al que asistimos hoy y a buen seguro con mayor intensidad en el futuro próximo?.

Pero, por si fueran pocas las anteriores carencias, también puede ser tildado de caduco por ser en exceso uniforme en cuanto a las pruebas empleadas para evaluar las competencias y habilidades necesarias para una Administración que transita de ser analógica a su conversión en digital. Al menos en una gran parte de los empleos públicos existentes. Por decirlo de una vez no parece razonable que se adopten el mismo tipo de pruebas con carácter general (la metodología me refiero) para seleccionar a un juez o a un abogado del estado que para seleccionar, digámoslo a título de ejemplo, a un informático, un médico o un operario.

Y todo ello sin olvidar, como ha reseñado con acierto FERNÁNDEZ RAMOS, las mermas al principio de igualdad de oportunidades que, con distinta intensidad, se siguen reiterando y que ponen en jaque al propio sistema. Y es que no debe ser dejado en el olvido los criterios, y los sesgos presentes en el proceso evaluativo, en muchos casos patrimonialistas y clientelares (políticos, corporativos y de todo tipo), que han acompañado dichos procesos a lo largo de toda la historia de nuestro empleo público y que ponen en cuestión el principal valor del actual sistema a juicio de sus defensores, a saber: su objetividad. Ciertamente en unos niveles de gobierno más que en otros, aunque debe hacerse constar que éstas, llamémoslas indulgentemente irregularidades, no solo afectan al nivel local de gobierno objetivo preferente de todas las críticas, sino que, mucho más allá, afectan a otros niveles territoriales e inclusive a órganos constitucionales como el propio Tribunal de Cuentas. Nada más y nada menos. Y es que, espero estar equivocado, pero el amateurismo en la selección de personas, su escasa profesionalización – se podrían poner ejemplos que levantarían al propio Pérez Galdós o a Clarín de su tumba- y la permanencia de usos y costumbres clientelares (la menos grave la célebre recomendación) son todavía un lugar común. Alternativas hay desde luego a lo existente y los países de nuestro entorno y la propia Unión Europea son buenos ejemplos de ello en relación a la creación de órganos especializados e independientes para llevar a cabo estos procesos.

Pero la gran pregunta a resolver es si un sistema de selección, junto a garantizar la objetividad (que como se ha dicho no siempre se consigue), ha de procurar algo más. Yo creo que sí. Que no hay que conformarse con tan poco. Va de suyo por decirlo de alguna forma. Lo relevante, a mi modo de ver, es que, junto a que sea objetivo, tenga eficacia predictiva. Y esto último, aunque atractivo en su planteamiento, no es nada fácil y mucho menos si solo atendemos al caudal de conocimientos que acumula una persona en un momento determinado.

Nos lo recordaba no hace mucho la OCDE en su Recomendación del Consejo sobre Liderazgo y Capacidad en el Servicio Público (2019) que invitaba a los adherentes, entre ellos a nuestro país, a distintas acciones en esta materia subrayando la necesidad de un enfoque de gestión de personal estratégico y sistemático a largo plazo, basado en evidencias y en la planificación inclusiva que esté conformado por una evaluación basada en evidencias de las competencias necesarias y competencias disponibles para cubrir las necesidades fundamentales tanto presentes como futuras de la organización, usando datos de recursos humanos y de personal, a fin de realizar un análisis estratégico y predictivo, así como mediante la adopción de los procedimientos que aseguren la protección de datos. No parece una opinión carente de sentido común.

Y es que, si ciertamente el sistema selectivo como lo conocemos debiera favorecer la selección de un potencial en el candidato (en la actualidad dicho potencial se reduce básicamente en la mayoría de los supuestos a un potencial de conocimientos que no es poco pero no suficiente), su eficacia predictiva es escasa ya que lo cierto es que no se traduce suficientemente en hacerlo si tenemos en cuenta la versatilidad y polivalencia de funciones a desarrollar en entornos de cambio e incertidumbre en el que se desenvuelven en la actualidad, y cada día con más intensidad, el universo de organizaciones presentes en nuestro sector público. Es decir, el sistema selectivo como habitualmente se desarrolla, si formalmente garantiza el respeto a los principios constitucionales que rigen éste (cuando lo hace), es absolutamente insuficiente tal cual se está materializando en lo que respecta a su idoneidad para detectar y garantizar el desarrollo de las funciones y tareas específicas que en la práctica se requieren y aún menos para predecir el desempeño futuro. Resulta, como en tantas otras cosas de nuestro Derecho administrativo, más formal (respeto al procedimiento) que material (obtención de resultados) y es que, en lo que se centra todavía el foco de la actuación administrativa, es en el cumplimiento, lo más riguroso posible, aunque ya hemos advertido de que no siempre se consigue, de los trámites y garantías que han de presidir el proceso.

2. La existencia de otras alternativas.

No parece que sea preciso recordar, dado lo explícito del texto constitucional, que es preciso garantizar el mérito y la capacidad en los procesos selectivos. De nuevo va de suyo. El asunto es cómo y de que forma garantizarlos y es que un entendimiento integral de estos principios no parece que pueda quedar reducido o limitarse a medir el nivel de conocimientos atesorados en un momento determinado lo que puede obedecer a múltiples causas no siempre atinentes o relativos al potencial intelectual de los eventuales candidatos (años de preparación, etc.). Nivel de conocimientos, en cualquier caso, discutible como ya se ha puesto de manifiesto por algunos autores respecto de lo que las pruebas selectivas hasta ahora utilizadas muestran (GORRITI o DE LA NUEZ).

Y es que la valoración de otros elementos distintos a las pruebas de conocimientos (que no es preciso erradicar o suprimir, pero si seguramente reenfocar), con mayor validez empírica y predictiva, resulta insoslayable (MAPELLI). Las competencias, las aptitudes personales y las habilidades sociales parece que deben encontrar asimismo un cauce dentro de los sistemas generales de acceso (oposición y concurso-oposición) ya que el éxito de la organización va a depender en buena medida de éstos dado que la incorporación de dichas personas se realiza prácticamente para toda su vida laboral. Sin olvidar que, algunos de los problemas apuntados en el funcionamiento diario de nuestras Administraciones en sus relaciones con los ciudadanos, tienen su origen más en este tipo de habilidades, no meramente de atesoramiento de conocimientos variables y sujetos a caducidad en cualquier caso, que en la preparación intelectual de las personas que hoy componen nuestra Administración pública.

Las pruebas tradicionalmente empleadas muestran debilidades en una gran parte de los empleos públicos. En definitiva, y en pocas palabras, parece preciso incrementar la validez predictiva del futuro desempeño laboral de los candidatos de nuestros procesos selectivos que, con el modelo actual (basado, con carácter general, en medir conocimientos previamente memorizados por los candidatos), lo mejor que puede decirse es que se desconoce su validez para evolucionar y adaptarse a los diferentes entornos, puestos y tareas con los que un empleado público puede verse enfrentado a lo largo de su carrera profesional manteniendo, a la vez, un desempeño adecuado y suficiente. Por el contrario, todo hay que decirlo, hay estudios que ponen de relieve la escasa validez de los sistemas habitualmente empleados en el empleo público español y de la que han dado cuenta distintos estudios (BAGÜES; ALONSO, TÁURIZ Y CHORAGWICKA; BERGÉS; RODRÍGUEZ Y LÓPEZ BASTERRA).

Pruebas de habilidad mental general y específica, entrevistas conductuales estructuradas, y un amplio conjunto de técnicas selectivas bien conocidas, y poco ensayadas en nuestro sistema, debieran ser consideradas a fin de poder evaluar esas habilidades y competencias complementarias a las que nos hemos referido. Con este conjunto de herramientas selectivas combinadas convenientemente -lo que podría incrementar su validez- pueden valorarse distintos escenarios y diferentes combinaciones, en que sin abandonar las pruebas de conocimiento (imprescindibles con carácter general pero, por sobre todo, en determinadas funciones y tareas), se podría mejorar notoriamente la validez predictiva de los procesos selectivos, salvando además las externalidades negativas que el actual sistema presenta, suficientemente conocidas, e incrementando notoriamente su capacidad de atracción del talento hoy necesario que, en la actualidad, y con este sistema comienza a no ser suficientemente atractivo en determinados sectores del empleo público (RAMIÓ Y SALVADOR).

3. A modo de conclusión: reformar en «serio». 

Pues bien, no dudo de las buenas intenciones de la propuesta del Ministerio, ni sinceramente pienso que sus intenciones sean facilitar el acceso de “amiguetes” y “afines”, bien es verdad que no soy tan iluso como para dejar de pensar que algo tiene que ver, aunque solo sea por su coincidencia en el tiempo, con el problema de los interinos al que tuve la oportunidad de referirme (aquí). No sería un buen planteamiento que, para resolver un problema coyuntural -por más estructural que pueda catalogarse-, se aborde solo para resolver este la reforma del sistema de selección de los empleados públicos sin más y sin mayor ángulo de visión. Esperemos que no y, si se pretende una reforma de calado del sistema de selección habrá que moverse en distintas áreas de actuación que no se ciñen, con ser importantes, a una reforma normativa.  Algunas de éstas han sido reiteradamente señaladas y por mucho tiempo ignoradas.

Y es que si se pretende la mejora de los procesos de selección hay que ser consciente que no se conseguirá simplemente con reformas normativas en las que habitualmente ponemos nuestros mejores esfuerzos -únicos a veces- con las dificultades añadidas que nuestro sistema de representación proporcional y con mayorías precarias representa, sino que exigirá un proceso continuo de reforma sostenido en el tiempo que vaya construyendo un sistema de incentivos suficientes para hacer los cambios que requiere el sistema.

Sino queremos que este sea un debate que se quede sólo en la superficie deberemos de atender a las aguas profundas que son las que en una corriente fluvial determinan los verdaderos cambios en el cauce del río. Y ser consciente de que lo que no se ha realizado hasta ahora no ha sido tanto por la existencia de barreras normativas (con existir ciertamente), sino por otros factores que cómo la desidia política, proverbial en esta materia y malintencionada en muchos casos, y la incapacidad de gestión de los responsables de recursos humanos explican mucho mejor la inacción en este crucial aspecto.

No se olvide tampoco, espero que no, que no basta acometer un proceso de reforma en este aspecto de las élites gubernamentales (la alta función pública). Nuestro modelo de empleo público no empieza ni acaba en la Administración General del Estado. Sobre todo, en el mundo local (también, aunque menos, autonómico), existen carencias que, sino se remedian (y no es fácil), dejarán un amplio sector del empleo público en la misma situación que hoy está o peor inclusive sino se mide adecuadamente las perversiones que pueden introducir sistemas alternativos a los hasta ahora conocidos. Algo ha advertido sobre este punto el Profesor SOSA WAGNER

En este sentido, y para alcanzar el éxito en un proceso de reforma de esta envergadura, hay que tener en cuenta distintos factores esenciales y, entre otros, los siguientes: las reformas legales son sólo un primer paso en estos procesos (el pistoletazo de salida); la mayor oposición proviene de quienes ejercen poder y de los que se encuentran cómodos en el actual sistema (para hacer una tortilla es imprescindible romper dos huevos); el éxito requiere la cooperación – no solo la neutralización- de los actores afectados por la reforma (políticos y burócratas); es difícil generar ganadores en el corto plazo ya que los ganadores potenciales (ciudadanos) no están suficientemente interesados en el tema; es un proceso largo que exige permanencia en el tiempo y que tiene alta probabilidad de ser revertido por viejas prácticas que se impongan sobre las nuevas reglas como hemos tenido la oportunidad de comprobar tras la reforma del EBEP en 2007 a fin de garantizar la integridad; los déficit de liderazgo público y de capacidad interna para abordar el proceso han de ser enfrentados; y, por último, su aplicación es compleja, puede exigir periodos transitorios y no puede ser pensada a coste cero. Todo hay que decirlo tiene costes (inversión) que han de ser asumidos si se pretende mejorar la calidad y fiabilidad de estos procesos. En definitiva, es preciso tener una estrategia de implementación compartida y asumida en estos cruciales aspectos, sino queremos hacer un pan como una torta.