A vueltas con el plazo de prescripción para la exigencia de los gastos de urbanización: STS de 09/06/2021 (rec. 8354/2019)

Recientemente, y a través de una nota de COSITAL (GRANADA) -colegio atento donde los haya a las preocupaciones de sus afiliados-, ha llegado a mi conocimiento la STS de 9 de junio de 2021 (rec. 8354/2019) que aborda el plazo de prescripción para la exigencia de las cuotas de urbanización. Como seguramente ya conoce el lector informado no es la primera vez que se pronuncia este Tribunal sobre este aspecto, y ya en 2019 y 2020, había emitido sendas sentencias sobre este asunto. Lo novedoso, en esta ocasión, es que se trata de un supuesto de hecho distinto. Veámoslo.

Las cuotas a los distintos propietarios habían sido impuestas mediante el acuerdo de 16 de marzo de 2016 del Ayuntamiento de Alfacar, confirmado en reposición por el de 27 de julio de 2016, que aprobaba las cuotas de urbanización del Sector SAU-8 La Alfaguara (Alfacar). El asunto había sido objeto, en primera instancia, de la sentencia de 13 de diciembre de 2017 (rec. 564/2016), dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 4 de Granada, y con posterioridad por la sentencia de 29 de marzo de 2019 (rec. apelación 175/2008) dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada). Por dos veces, en las sentencias citadas más arriba, nuestros órganos jurisdiccionales se habían pronunciado estimando que había prescrito el derecho del Ayuntamiento a exigir dichas cuotas de urbanización. Y, sin cejar en su empeño, el Ayuntamiento bien conducido por sus técnicos -la importancia de contar con un buen Secretario de Administración Local y una buena dirección letrada- elevó la cuestión al Tribunal Supremo.

En esencia, la discrepancia existente versaba sobre el plazo a considerar a fin de determinar la prescripción o no de las cuotas de urbanización referidas al sistema de cooperación utilizado para la transformación urbanística del sector urbanístico referido más arriba (es de aclarar que, ante la omisión de los propietarios, el Ayuntamiento había optado por cambiar el sistema de “compensación” por el de “cooperación”).

Es decir, la controversia se ceñía a si el plazo para determinarlo era el de cinco años establecido por el artículo 128.1 del Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprobó el Reglamento de Gestión Urbanística (RGU) o, como defendía el Ayuntamiento de Alfacar, que el artículo 128 Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía había desplazado la previsión contenida en el RGU y, por ello, no era de aplicación el citado plazo al no contemplar, esta última, plazo alguno. No se trataba, como en 2019 y 2020, de determinar si se trataban de obligaciones sujetas a la legislación tributaria o presupuestaria, sino de la validez de las previsiones del RGU cuando existe normativa autonómica que aborda la cuestión. Ahí la singularidad.

1. La discusión sobre las cuotas de urbanización.

La cuestión, ya lo hemos advertido, sobre el plazo de prescripción para la exigencia de las cuotas de urbanización no es nueva ni, añadámoslo, ha sido pacífica en nuestros tribunales. PEDRO CORVINOS nos había puesto sobre la pista de estos diferendos para determinar dicho plazo en sendos comentarios (aquí y aquí), bien que referidos los mismos a si el plazo a aplicar era el de las normas tributarias (4 años) o el de las acciones personales del Código Civil (15 años). La cuestión no había sido pacífica, hasta ese momento, y distintos autores se habían pronunciado manteniendo posiciones singularmente distintas (puede verse, a este respecto, la revista Práctica Urbanística).

En esas reflexiones de dicho autor se ponía de manifiesto las diferencias existentes entre los distintos tribunales sobre este esencial asunto y, de esta forma, si el Tribunal Supremo, en la sentencia 3397/2012, de 27 de enero consideraba dichos ingresos de derecho público urbanístico que tenían una naturaleza cuasi tributaria aplicando, por tanto, el plazo prescriptivo de la LGT, en otras sentencias los Tribunales Superiores de Justicia habían considerado que, el que tuvieran naturaleza de ingresos de derecho público,  no se traducía necesariamente en que tuvieran naturaleza tributaria (señalaba expresamente el autor la STSJ de Cataluña 250/2012, de 30 de marzo).

La cuestión fue objeto de interés casacional y dos sentencias, aunque de distinto signo ya que en una era la Junta de Compensación quien reclamaba al Ayuntamiento (STS 1134/2019, de 4 de abril), y en otra era la Administración autonómica quien reclamaba a la Junta de Compensación (STS 540/2020, de 25 de mayo) se vino a declarar, más específicamente en esta última, que:

1. El plazo de prescripción a considerar respecto de las cuotas de urbanización es el plazo de 15 años (hoy, 5 años tras la Ley 42/2015), previsto para las acciones personales en el artículo 1964 del Código Civil.
2. El referido plazo de prescripción deberá computarse desde que concluya la urbanización de la unidad reparcelable, conforme al artículo 128.1 del Reglamento de Gestión Urbanística (RD 3288/1978, de 25 de agosto).

En el caso que se trae a colación la cuestión es distinta, tanto por el cambio en el sistema de ejecución como se ha dado cuenta, cómo porque la discusión se centraba en la aplicabilidad o no del plazo establecido en el Reglamento de Gestión Urbanística para exigir dichas cuotas de urbanización.

2. La controversia suscitada en el caso de Alfacar (Granada).

En el supuesto objeto de la sentencia aquí comentada el Juzgado de lo Contencioso había otorgado la razón a los propietarios. En efecto, a juicio del juzgado, al entender de aplicación el artículo 128.1 del RGU se había producido la prescripción del derecho de la Administración a la liquidación de las cuotas de urbanización. Y ello al haberse producido tal liquidación transcurridos más de cinco años desde que tuvo lugar la aprobación del proyecto de reparcelación (que tuvo lugar el 17 de junio de 2004). Según el juzgador de instancia, no obstaba a la aplicación del artículo 128.1 RGU la previsión del artículo 128 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía. Y es que al no señalar este último precepto plazo alguno para la liquidación, concluía que debía entenderse aplicable subsidiariamente lo previsto en el RGU.

En el recurso de apelación el Ayuntamiento de Alfacar sometió a consideración del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía que el artículo 128 LOUA había desplazado la previsión contenida en el RGU, y citaba, en apoyo de su pretensión, dos sentencias de este mismo Tribunal en su Sala de Sevilla (sentencia 172/2015, de 26 de febrero) y en la correspondiente de Málaga (sentencia 1953/2015, de 28 de julio). Merece la pena que atendamos a lo establecido por dichos tribunales, y más concretamente, a la primera de las citadas sentencias, donde se razonaba que:

“La decisión del debate planteado parte de la premisa indiscutida de que la competencia normativa en materia de gestión urbanística (en la que se incardina la actuación administrativa impugnada) corresponde en nuestro ámbito territorial a la Comunidad autónoma de Andalucía. Así lo declaró el Tribunal Constitucional en la conocida Sentencia de Pleno de 20-3-1997, nº 61/1997 , que en su Fundamento de Derecho sexto («La competencia sobre Urbanismo») exponía lo que sigue: «a) Sin perjuicio de ulteriores concreciones, el urbanismo, como sector material susceptible de atribución competencias, alude a la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico, lo que, en el plano jurídico, se traduce en la «ordenación urbanística», como objeto normativo de las leyes urbanísticas (recogida en la primera Ley del Suelo de 1956, art. 1 ). Sin propósito definitorio, el contenido del urbanismo se traduce en concretas potestades (en cuanto atribuidas a o controladas por entes públicos), tales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas; a lo que ha de añadirse la determinación, en lo pertinente, del régimen jurídico del suelo en tanto que soporte de la actividad transformadora que implica la urbanización y edificación… Pero ha de añadirse, a renglón seguido, que no debe perderse de vista que en el reparto competencial efectuado por la Constitución es a las Comunidades Autónomas a las que se ha atribuido la competencia exclusiva sobre el urbanismo, y por ende es a tales Entes públicos a los que compete emanar normas que afecten a la ordenación urbanística, en el sentido más arriba expuesto.”

Añadiendo que:

“Así las cosas, la aplicabilidad al caso de autos de la previsión contenida en el artículo 128.1 del Reglamento de Gestión Urbanística (RGU), aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto -norma reglamentaria estatal en materia urbanística- sólo será posible en tanto en cuanto el legislador autonómico lo haya dispuesto así. Tal posibilidad no se contempla explícitamente en la Ley andaluza 1/1997, de 18 de junio, que aprobó como Ley de la Comunidad Autónoma de Andalucía el contenido de determinados artículos y disposiciones del Texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, declarados inconstitucionales; ni resulta tampoco de las previsiones contenidas en la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.

En efecto, la Disposición Transitoria Novena de la LOUA («Legislación aplicable con carácter supletorio»), letra b), prevé que mientras no se produzca su desplazamiento por el desarrollo reglamentario a que se refiere su disposición final única -desarrollo que no se ha producido en el ámbito de la Gestión Urbanística- seguirá aplicándose en la Comunidad Autónoma de Andalucía, de forma supletoria » y en lo que sea compatible con la presente Ley «, el Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística.

Por tanto, la aplicación supletoria de ese artículo 128.1 RGU depende de su compatibilidad con lo preceptuado, al respecto de la materia en él regulada, en la LOUA, en particular en su artículo 128.1”.

Y, en base a ese razonamiento, el Tribunal concluía que:

“El artículo 128.1 RGU dispone que La liquidación definitiva de la reparcelación tendrá lugar cuando se concluya la urbanización de la unidad reparcelable y, en todo caso, antes de que transcurran cinco años desde el acuerdo aprobatorio de la reparcelación; mientras que su homónimo en la LOUA prevé en su primer párrafo que Concluidas las obras de urbanización y recibida ésta definitivamente por el municipio o, en su caso, por la Administración actuante, se elaborará por la entidad responsable de la ejecución la cuenta de liquidación de la actuación. Las divergencias entre uno y otro precepto son claras, pues mientras que la RGU toma como presupuesto de partida una doble alternativa (la conclusión de la urbanización o el acuerdo aprobatorio de la reparcelación -téngase en cuenta que según el artículo 82.1.e) del mismo cuerpo normativo la cuenta de liquidación provisional debe constar en el proyecto de reparcelación-, la LOUA, sin embargo toma como referente para elaborar la cuenta de liquidación únicamente la conclusión y recepción definitiva de las obras de urbanización, no previendo además plazo concreto para llevar a efecto esa liquidación. De ello se colige la incompatibilidad de uno y otro precepto reguladores del mismo supuesto, y por ende la aplicación de la norma de Derecho autonómico por razón competencial, derivándose de ello que la cuenta de liquidación habrá de elaborarse con posterioridad a la conclusión y recepción definitivas de las obras de liquidación, y que su formulación no está sujeta a plazo específico en la normativa urbanística.”

Hasta aquí los razonamientos de la parte apelante basada en esos previos pronunciamientos jurisprudenciales.

Frente a los mismos la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada), en el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Alfacar, argumentó que:

«el motivo debe desestimarse y con ello el íntegro recurso de apelación. Ciertamente puede resultar cuestionable si en el sistema de cooperación -que fue el que utilizado en el desarrollo del sector SAU-8 la regla del artículo 128.1 RGU debe ceder ante la norma especial prevista para dicho sistema en el artículo 128 LOUA. Norma esta última que sitúa el dies a quo para el nacimiento del derecho de la Administración a liquidar la actuación en el de la recepción de las obras de urbanización y no, como hace el RGU, en el de la aprobación de la reparcelación. Ahora bien, aun aceptándose dicha tesis, la conclusión sobre la prescripción sería la misma, pues consta acreditado que la recepción de las obras de urbanización tuvo lugar mediante Acta única levantada el 29 de noviembre de 2010 (folios 1816 y 1817 EA). De hecho, poco después de la recepción de las obras -en concreto, el 14 de abril de 2011, como se recoge en los folios 1888 a 1890 del expediente administrativo- se aprobó definitivamente la liquidación de las obras, girando a los propietarios las cuotas finales de urbanización que incluían las diferencias entre la obra contratada y la ejecutada. Constando igualmente a los folios 2322 y siguiente la devolución a los propietarios de los avales emitidos para garantizar el pago de las obras. Sin que, por otro lado, se haya acreditado por parte de la corporación apelante que las obras que han dado lugar a la cuota cuya liquidación se impugna fueran obras necesarias no contempladas en el proyecto inicial cuya asunción por parte de los propietarios podría y debería hacerse en expediente independiente tal y como prevé el artículo 128.4 LOUA.»

Los mismos argumentos, me refiero de nuevo a los mantenidos por el Ayuntamiento, se reproducen en el recurso de casación interpuesto donde la Administración recurrente entendía que no podía aplicarse dicho plazo de 5 años del Reglamento de Gestión Urbanística, sino el del art. 1964 del Código Civil, 15 años, por cuanto los actos administrativos son anteriores a la Ley 42/2015, de 5 de octubre, de Modificación de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil. Esto es, el previsto para las acciones personales, pues las cargas urbanísticas, en este caso, las cuotas urbanísticas, dado su carácter, no tienen un término especial de prescripción y así se recogía en la propia normativa autonómica Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) en su artículo 128.1, que no indica plazo alguno expreso para la elaboración de la liquidación de las obras de urbanización.

La parte recurrida, desde mi punto de vista muy inteligentemente y en defensa de su posición, mantuvo la existencia de dos conceptos diferenciados:

• el primero la acción de la Administración para liquidar la reparcelación, que tiene lugar mediante la aprobación de la cuenta de liquidación definitiva, a la que se refiere el artículo 128.1 de la Ley 7/2020, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), y artículo 128.1 del Reglamento de Gestión Urbanística (RGU) y
• el segundo al requerimiento de pago por dicha Administración a cada propietario de las cuotas individualizadas que resulten de la cuenta de liquidación definitiva una vez aprobada.

Argumentaba, en este sentido, que el debate en la instancia se limitaba a la primera cuestión y en tal sentido el Juzgado entendió de aplicación el plazo de prescripción del art. 128 del RGU y en apelación se mantuvo el pronunciamiento al considerar que la prescripción se producía, igualmente, aun aplicando el art. 128.1 de la LOUA.

Bien es cierto que, en relación con la segunda cuestión, exigencia del pago de la obligación, la parte recurrida reconocía que la legislación urbanística no establece un plazo legal y que, como derecho supletorio, es de aplicación el plazo para el ejercicio de las acciones personales previsto en el artículo 1.964 del Código Civil, pero entendía que la obligación de pago surge para los propietarios una vez aprobada la cuenta de liquidación definitiva, por lo que comenzará desde ahí el plazo de quince años durante el que la Administración puede requerirles de pago, para lo que ha de proceder a la aprobación en plazo de la cuenta de liquidación definitiva, que es el plazo de cinco años establecido por el artículo 128.1 RGU, y siendo extemporánea la aprobación de la cuenta de liquidación, no se cumple dicho requisito de ser exigible el pago, puesto que no se puede exigir el cumplimiento de una obligación que aún no ha nacido, en este caso por extemporaneidad de la acción previa de la que surgiría la obligación de pago.

3. La posición del Tribunal Supremo.

El Tribunal Supremo reconoce, en primer término, que no le falta razón a la parte recurrida cuando pone de manifiesto la distinción entre la liquidación de las obligaciones derivadas de la urbanización y el plazo para la exigencia de las mismas, advirtiendo, eso sí, que esa distinción no resulta clara en las actuaciones y resoluciones de instancia e incluso en el recurso de casación interpuesto, en cuanto se alude al plazo de prescripción de las obligaciones establecido en el art. 1964 del Código Civil como alternativa al plazo de la Administración para llevar a cabo la liquidación de las obras de urbanización a que se refieren el art. 128 del RGU y el art. 128 de la LOUA. Aunque, más adelante, advierte que si se examina de manera precisa la actuación administrativa impugnada y las pretensiones que se ejercitan en el proceso, puede concluirse que lo que se discute es la determinación del plazo para exigir por la Administración el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la urbanización.

En cualquier caso, y aún admitiendo dicha premisa de la parte recurrida, el Tribunal Supremo argumenta que el art. 128 del RGU y el art. 128 de la LOUA. se refieren al procedimiento de urbanización y liquidación de las correspondientes actuaciones y, con tal carácter, las posibles demoras en su realización producen los efectos propios del incumplimiento de los plazos en su caso establecidos o el retraso en la adopción de la resolución administrativa correspondiente, como resulta del actual art. 48 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común, de manera que solo determina la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo, lo que no es el caso, pues el art. 128 del RGU no atribuye tal naturaleza al plazo indicado en el mismo y el art. 128 de la LOUA ni siquiera establece plazo al respecto, como tampoco se establece en las normas estatales posteriores al RGU, como son artículo 16.1.a del TRLS- 2008, y después el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (artículos 7.1.b y 18.2).

Y, al respecto, no duda en afirmar que:

“Los referidos arts. 128 RGU y 128 de la Ley 7/2002, en cuanto se refieren a la liquidación de las obras de urbanización y obligaciones de los propietarios, tienen relevancia para la exigencia de dichas obligaciones en cuanto vienen a determinar el dies a quo del cómputo del plazo para exigir el cumplimiento de las mismas, plazo que no se establece en dichas normas, como tampoco se establece en las normas urbanísticas estatales que se acaban de indicar, por lo que no cabe hablar de prescripción al respecto.”

Y es que, en opinión de este alto tribunal, las resoluciones administrativas impugnadas no se limitaban a la aprobación de la liquidación de las obras, sino que incluyen el requerimiento de pago a los propietarios y lo que estos cuestionan, sustancialmente, es que les sea exigible el pago de tales obligaciones, y así se refleja en la sentencia de instancia cuando, planteada la inadmisibilidad por modificación de la pretensión, se señala que la pretensión principal consiste en que no se giren las cuotas complementarias de urbanización y, por otra parte, el pronunciamiento de las sentencias es de prescripción que, como tal, ha de entenderse referida a dichas cuotas u obligaciones urbanísticas, aun cuando hable de la liquidación practicada en las resoluciones administrativas.

Con arreglo a dicho parecer para el Tribunal Supremo la cuestión a dilucidar es la determinación del plazo de prescripción que, a su juicio, deriva de la naturaleza de la obligación que se trata de hacer efectiva. Y, con arreglo a las anteriores sentencias de 2019 y 2020 de las que ya se dio cuenta, considera que tales cargas deben considerase como una compensación frente al beneficio obtenido. Y es que, a juicio del Tribunal, se trata de obligaciones derivadas del ejercicio del derecho de propiedad en el ámbito de la función pública de ordenación territorial y urbanística llevada a cabo por la Administración en virtud de las facultades de planificación y ejecución que le atribuyen las normas sectoriales.

Y, en este sentido, concluye que:

“Ello justifica que, como se indica en las referidas sentencias, a falta de una previsión específica en la normativa urbanística sobre la prescripción de tales obligaciones haya de acudirse al plazo general de prescripción de las acciones personales, que no tengan señalado un término especial, establecido en el art. 1964 del Código Civil, de quince años, que se redujo a cinco años por la modificación efectuada por la disposición final 1 de la Ley 42/2015, de 5 de octubre.”

Y, sentada esa premisa, razona la estimación del recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Alfacar argumentando:

“ya se atienda a la recepción de la obras y liquidación de las mismas en 2010, 2011, en cuyo caso habría de estarse al art. 1964 CC en su redacción anterior a la Ley 42/2015 (15 años), o se esté a la aprobación de las cuotas de urbanización en las resoluciones impugnadas de 2016 (5 años), el plazo de prescripción de la acción para exigir el cumplimiento de tales obligaciones no habría transcurrido, por lo que el requerimiento para su satisfacción por los propietarios resulta conforme a Derecho”.

4. Conclusión.

La sentencia comentada, que como hemos visto aplica la doctrina ya formulada en 2019 y 2020 por ese mismo tribunal, sin embargo, resuelve solo meridianamente la cuestión planteada. Quiero decir que lo que se planteaba, al menos así se deduce de las sentencias cuyos razonamientos se han reproducido, era la validez o no del artículo 128 RGU y su eventual desplazamiento por la legislación autonómica. Invocación reiterada por la parte recurrente una y otra vez a lo largo del proceso judicial.

Y es que, en realidad, la discusión no giraba en torno a la naturaleza tributaria o no de las cargas de urbanización ni si eran de aplicación los plazos establecidos en la legislación presupuestaria o tributaria. Cuestiones cómo el proyecto de reparcelación aprobado (no se olvide que el sistema originario era de compensación), las obras complementarias realizadas y si estas eran o no independientes, y alguna otra cuestión como las mantenidas por la parte recurrida sobre la extemporaneidad de la cuenta de liquidación y sus efectos sobre la prescripción o no de la obligación de pago, no son analizadas, desde mi punto de vista, de forma suficiente lo que deja un cierto sinsabor ya que este análisis hubiese completado, mucho mejor, la jurisprudencia ya recaída en 2019 y 2020 sobre este asunto. Pero, en fin, a veces los debates procesales, como bien saben los litigantes, dependen y mucho de cómo se va resolviendo en las distintas instancias el objeto del proceso y tengo para mí que es lo que sucede en este supuesto.