Los procesos de estabilización de interinos: ¿fin del problema?

No mires para arriba (Don´t look up) es el título de una muy reciente y sugestiva película de Adam McKay en la que, frente a un problema de enorme gravedad (el impacto de un cometa en un periodo de seis meses) se pone de relieve otro problema no menor: a nadie, o casi nadie, le importa. La película, con críticas muy desiguales, trata de poner de relieve una metáfora de nuestro tiempo y es que, como ha subrayado algún crítico, con ese imperativo del título, ese «no mires», la película se refiere al mensaje que trasladan a la ciudadanía todos aquellos poderes públicos que, a sabiendas del mal que causan, consiguen que el votante, el consumidor, el espectador actúe en contra de un interés tan propio como la supervivencia (coronavirus, cambio climático o el ejemplo que al lector se le ocurra). En nuestro caso, nuestro sistema de empleo público y las preocupaciones de la clase política sobre la calidad de éste serían un caso similar.

1. A vueltas con el sempiterno problema de la temporalidad en el empleo público.

Ya en 2005, y ha llovido desde entonces, la Comisión Europea advirtió a España de que la Administración pública tenía sumamente elevada la tasa de empleos temporales. Para corregirlo Bruselas exigió medidas urgentes que ayudaran a reducir la tasa de interinidad a la mítica, y nunca bien explicada, cifra del 8% en 2012. Muy específicamente educación y sanidad estaban en el punto de mira. En educación, si se realizaba un cálculo medio, el porcentaje de profesores interinos rondaba el 21%, y en el ámbito sanitario la cifra era superior al 25%.

Algo se avanzó desde ese momento en este concreto aspecto. No obstante, durante los años de la pasada crisis económica España hubo de adoptar políticas de austeridad, y medidas de consolidación fiscal que no favorecerían, a la postre, la resolución final de ese problema. Una de las decisiones menos favorables a fin de acabar con ese problema fueron los límites impuestos por las tasa de reposición de efectivos que han impedido a las Administraciones públicas cubrir el 100% de las vacantes que salían del sistema (se jubilaban o morían principalmente), pero esta medida no sólo cercenó a las ofertas de empleo público como mecanismo de provisión de necesidades de recursos humanos, sino que también disparó la tasa de interinidad y de empleo laboral temporal en la Administración. Y provocó, asimismo, un mayor envejecimiento de las plantillas. La mayoría de los expertos en la materia ya anunciaron que ello solo lograría exacerbar disfunciones ya existentes, básicamente por su carácter lineal y uniforme, en la estructuración y en la gestión del empleo público. Y así ha sido y la alta temporalidad del empleo público ha sido una de sus principales consecuencias, aunque no nos equivoquemos como ha puesto de relieve BOLTAINA la temporalidad ha sido algo estructural a nuestro modelo de empleo público y exige una panoplia de respuestas que no se reconducen exclusivamente a estos procesos de estabilización.

La crisis, en cualquier caso, revertió todo el trabajo que se había realizado entre 2005 y 2012 para estabilizar el empleo en las administraciones, y recuperó las cotas de temporalidad anteriores a 2005. Inclusive las incrementó hasta un 30% algo realmente intolerable que anunciaba reacciones frente a dicha injustificable tasa de temporalidad.

En efecto, a lo largo de estos últimos años se ha desarrollado ante la indiferencia de la ciudadanía una intensa presión por parte de las centrales sindicales y de plataformas de colectivos de interinos, estos últimos mucho más aguerridos, a fin de resolver la cuestión suscitada con la pretensión, en ningún caso ocultada, de “aplantillar” a los funcionarios interinos. Un eterno ciclo siempre presente en nuestro empleo público que no logra enfocar la selección de sus efectivos ni de forma eficiente y rápida ni hacerlo con una mínima visión estratégica y una adecuada planificación. Primero se hace crecer el empleo temporal y, con posterioridad, se buscan soluciones poco ortodoxas a fin de resolver el problema suscitado. No es la primera vez que, con carácter extraordinario, pretendemos hacerlo y basta recordar aquí los procesos de 2001 en el ámbito sanitario.

Y, efectivamente, fruto de esta aspiración sindical, y de los propios colectivos de funcionarios interinos, se pusieron en marcha distintos procesos de estabilización, un eufemismo con el que se denominan los procesos “blandos” de selección, a través de la Leyes de PGE de 2017 y 2018 (con leves modificaciones en la Ley de PGE de 2021 relativas al aumento de la tasa de estabilización y periodo de ejecución de estos procesos), y cuyos resultados fueron francamente desalentadores en cuanto a los objetivos que se perseguían, sin olvidar el revés que supuso para los mismos la prohibición de un turno de acceso diferenciado de acuerdo con la STC de 18 de febrero de 2021. Y sin olvidar, asimismo, el propio cuestionamiento que la Comisión Europea hizo de estos procesos en agosto del pasado año al tratarse de procesos de resultado incierto que no eximen de una sanción por el abuso de temporalidad (aquí).

En paralelo se desarrollaba una intensa batalla judicial de la que nos hemos ocupado con anterioridad en otras entradas de este blog (aquí y aquí), bien es cierto que la última jurisprudencia, en el ámbito nacional, de la que nos ha dado cuenta entre otros el Profesor Rojo (aquí), tanto social como contenciosa, parece haber cercenado la posibilidad de que, como consecuencia del abuso en la contratación temporal, se declare en el sector público la fijeza en el empleo público aún habiendo mediado un proceso selectivo para la selección de este personal temporal.

No obstante, me atrevo a pronosticar que la cuestión de la interinidad no está definitivamente resuelta en sede judicial y bastaría ver, a estos efectos, la jurisprudencia recaída a lo largo de los últimos años sobre las consecuencias del abuso en la contratación temporal que con ciertas contradicciones y sucesivas marchas adelante y atrás ha ido cambiando de rumbo un día sí y otro también. Baste remitirnos, sobre este punto, aquí al clarificador estudio de SANCHEZ MORÓN y al trabajo de FUENTETAJA PASTOR.

La reciente Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 13 de enero de 2022 (asunto C-282/19), relativa a docentes públicos italianos, es muestra suficiente para comprobar que todavía puede quedar algo por decir y de esta forma, junto a hacer fijos a los reclamantes,  recuerda que el principio de interpretación conforme reclama que los órganos judiciales nacionales tomen en consideración la totalidad de su Derecho interno y aplicando los métodos de interpretación reconocidos por éste, hagan todo lo que sea de su competencia a fin de garantizar la plena efectividad de la directiva de que se trate y alcanzar una solución conforme con el objetivo perseguido por esta. Veremos a ver si no hay más episodios y esta vía judicial no termina por abrirse de nuevo a pesar de esa aparente comunión de nuestros tribunales internos.

2. Las soluciones ofrecidas por la ya vigente Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público.

A la vista de la situación creada tocaba, no parece que hubiera mejor alternativa, que el legislador -aún cuando lo haya sido por una vía extraordinaria- acometiese la tarea de ofrecer respuestas a los interrogantes que generaban, una tras otra, las distintas sentencias sobre este asunto emitidas por el TJUE como consecuencia de la no transposición de la Directiva 99/70/CE, del Consejo, sobre el trabajo de duración determinada que, recordémoslo, no diferencia entre la relación jurídica privada existente entre un empresario privado y su empleado, y la que deriva de la relación de empleo público (salvo ciertos matices en lo que se refiere a empleos públicos que implican una participación, directa o indirecta, en el ejercicio del poder público y en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses generales del Estado), y dentro de éste entre funcionarios, estatutarios y laborales. Quién podía imaginar, tan solo hace unos años, una influencia tan decisiva de Europa en nuestro empleo público, pero es lo que tiene pertenecer a este club.

Para bien, o para mal como todo, la norma ya ha sido dictada. Y lo ha sido en dos fases: primero como Real Decreto-Ley y, con posterioridad, como Ley. No sin estruendo ni debate, ya que no era lo que se había planificado pues inicialmente tal solo se pretendía la convalidación de dicha urgente norma.

Sin perjuicio de lo que dicha normativa supone que, como ha destacado ARROYO LLANES, significa una renovación técnica de la figura del funcionario interino, la discusión en la opinión pública se ha centrado sobre todo en la solución ofrecida por estas normas a la temporalidad ya existente. No sin cierta desazón y desconcierto por los que venimos preocupándonos del empleo público desde hace ya largos años.  En efecto, los debates acontecidos durante esa tramitación, y los distintos anuncios realizados por el Gobierno y los grupos políticos que apoyan la acción de éste en cuanto a los contenidos, ha sido proverbial y de ello nos ha dado cabal cuenta la profesora ROQUETA BUJ. En cualquier caso, ya auguro que sino solucionamos otras cosas relativas a la selección de nuestros empleados públicos mucho me temo que no atajaremos las causas profundas, de las que el propio preámbulo de la norma es consciente, y que finalmente han ocasionado tal desmesura en la temporalidad.

La norma finalmente aprobada, junto a las indemnizaciones establecidas en casos de abuso y esa nueva consideración de la figura del funcionario interino a la que hemos aludido, trata de resolver, de una vez por todas, el problema planteado. ¿Y qué soluciones aporta la norma a los problemas planteados?

Pues bien, invocando expresamente el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), que contempla la reducción de la temporalidad en el empleo público y el compromiso adquirido con la Comisión Europea de aprobar las reformas estructurales en el ámbito del empleo público necesarias para atajar dicho problema, la norma establece la ampliación de los procesos de estabilización de empleo temporal ya establecidos. En realidad, y en una lectura atenta, establece dos vías en función del tiempo de permanencia en situaciones de temporalidad que se unen, ojo al dato por la inseguridad jurídica y desconcierto que ello pueda producir, a los procesos de estabilización amparados en las leyes presupuestarias de 2017 y 2018. Menudo galimatías y menudas diferencias según donde al interino de turno le haya pillado atendiendo a la diligencia de la Administración donde presta sus servicios.

De un lado, la norma ahora aprobada autoriza una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal que incluirá las plazas de naturaleza estructural que, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas, y estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020. Es, puede decirse, la vía ordinaria.

Además, y sin perjuicio de lo establecido en su caso en la normativa propia de función pública de cada Administración o la normativa específica, el sistema de selección será el de concurso-oposición, con una “generosísima” valoración en la fase de concurso de un cuarenta por ciento de la puntuación total (recordemos que la STC 67/1989 declaró constitucionalmente admisible hasta un cuarenta y cinco por ciento), en la que se tendrá en cuenta mayoritariamente la experiencia en el cuerpo, escala, categoría o equivalente de que se trate pudiendo no ser eliminatorios los ejercicios en fase de oposición, en el marco de la negociación colectiva establecida en el artículo 37.1 c) del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

Varias cosas se han de tener en cuenta en esta vía:

• Pueden acogerse a la misma las plazas derivadas de los procesos previstos en las leyes presupuestaria de 2017 y 2018 siempre que hubieran estado incluidas en las correspondientes ofertas de empleo público de estabilización y llegada la fecha de entrada en vigor de la Ley, o no hubieran sido convocadas, o habiendo sido convocadas y resueltas, hayan quedado sin cubrir.
• Las OPE’s correspondientes deberán publicarse antes de 1 de junio de 2022, las convocatorias antes de 31 de diciembre del mismo año y se habrán de finalizar los procesos selectivos derivados de las mismas antes de 31 de diciembre de 2024.
• La articulación del proceso será objeto de negociación en cada ámbito territorial sin perjuicio de la posibilidad de que se articulen medidas de coordinación (así es posibilidad).

El texto también prevé una compensación económica para el personal funcionario interino o el personal laboral temporal que, estando en activo como tal, viera finalizada su relación con la Administración por la no superación del proceso selectivo de estabilización, la cual será equivalente a veinte días de retribuciones fijas por año de servicio, prorrateándose por meses los periodos de tiempo inferiores a un año, hasta un máximo de doce mensualidades, para el personal funcionario interino o el personal laboral temporal que, estando en activo como tal, viera finalizada su relación con la Administración por la no superación del proceso selectivo de estabilización. No está mal aparentemente.

Ahora bien, junto a otras disposiciones específicas entre las que hay que destacar la que se ocupa de la selección del personal de los municipios que podrán encomendar estos procesos a entidades de carácter supramunicipal (mucho me temo que no se hará nada) y la extensión de las medidas previstas a las sociedades mercantiles públicas, entidades públicas empresariales, fundaciones del sector público y consorcios del sector público, en las disposiciones adicionales es posible encontrar una nueva vía, de carácter aún más excepcional fruto del proceso de convalidación del Real Decreto Ley 14/2021 y de la tramitación parlamentaria como Ley de dicha disposición (Disposición adicional sexta). Excepcionalísima en realidad porque se acerca, en verdad, a un aplantillamiento directo endulzado con un procedimiento formal a fin de aliviar las conciencias y encomendarse a que el Tribunal Constitucional no anule la misma. Además, y como es conocido, de la exigencia inicial de diez años para poder participar en esta excepcional vía hemos pasado, finalmente, a tan solo más de tres años pasando, como estación intermedia, por el plazo de cinco años.

Por una sola vez (esto me suena porque ya lo hemos oído antes), se contempla la convocatoria por las Administraciones Públicas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 61.6 y 7 del TREBEP, por el sistema de concurso, de aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016, es decir, plazas estructurales estén así o no previstas en los instrumentos organizativos de recursos humanos, que estén dotadas presupuestariamente y que estén ocupadas de forma temporal con anterioridad a la fecha anteriormente citada.

Ya no hay quien de más, aunque curiosamente aún sigue habiendo descontento en algunos sectores, sobre todo si se repara en que todo se hace de forma generalizada y las situaciones a las que se aplicará la norma distan mucho de ser uniformes (ni tampoco pueden calificarse igualmente de injustas o abusivas), bien es cierto que, como es conocido, se barajó inclusive la posibilidad de un aplantillamiento ex lege a extinguir, sin procedimiento alguno, que finalmente no ha prosperado y que, lo digo con total sinceridad, personalmente hubiese preferido por lo que de honor a la verdad se hubiese hecho pues eso en realidad, y no un proceso selectivo, es lo que se pretende ahora. ¿Para qué tanto esfuerzo y gasto en desarrollar procesos formales que, diga lo que diga Europa, no tendrán un resultado incierto en el 99% de los supuestos? Muy cierto más bien me temo.

Lo primero que hay que subrayar es que la solución, incluso pretendiendo ser uniforme, tampoco alcanza dicho objetivo. Ya lo hemos apuntado, pero conviene subrayar que habrá, al menos, tres procesos de estabilización en marcha:

1. Los derivados de las leyes presupuestarias de 2017 y 2018, de acuerdo con la Disposición transitoria primera de la norma, sin aclarar nada más, pero de las que hay que suponer que se refiere a las plazas ya convocadas y no resueltas (en el Decreto-Ley 14/21 se exigía la publicación de la convocatoria).
2. Unos segundos, a los que llamaremos procesos de estabilización “ordinarios”, es decir, los previstos por el artículo 2 de la Ley que incluirán esa tasa adicional de la que dábamos cuenta más aquellas plazas derivadas de la legislación presupuestaria de 2017 y 2018 siempre que hubieran estado incluidas en las correspondientes ofertas de empleo público de estabilización y llegada la fecha de entrada en vigor de la Ley, no hubieran sido convocadas, o habiendo sido convocadas y resueltas, hayan quedado sin cubrir.
3. Y los procesos de estabilización vip en los que se incluirán todos los que, no quedando incluidos en los anteriores supuestos, con anterioridad a 1 de enero de 2016. hubieran ocupado plazas con carácter temporal de forma ininterrumpida.

Menudo despropósito. Cabe recordar aquí que en los días y semanas pasados anteriores a la entrada en vigor de la ley se han producido auténticas «carreras» en muchas AAPP convocando en procesos con oposición las plazas de los procesos de estabilización anteriores a fin de intentar que no les afectase esta nueva ley.

La segunda gran cuestión resulta ser, cómo no, las dudas de constitucionalidad que plantea, a pesar de que el propio Preámbulo de la norma argumenta en favor de la constitucionalidad de esta última medida (¿por qué será?), en base a la doctrina emanada del Tribunal Constitucional, pero ciertamente ya puede advertirse que esa consideración realizada por el legislador no ha sido compartida de forma unánime y es que, como dice el célebre adagio latino excusatio non petita, accusatio manifesta. No me atrevo a pronunciarme categóricamente. Ya se ha dicho y conviene recordarlo que no es la primera vez que estos procesos de estabilización se realizan lo que añade serias dudas sobre su justificación, pero es que para otros, como MARCOS PEÑA, directamente lo que se hizo en el Real Decreto Ley era el límite de lo constitucionalmente admisible y, como se ha puesto de relieve por JIMENEZ ASENSIO el concurso presenta serias dudas de ajustarse a los preceptos constitucionales. Máxime cuando, como ha propuesto la profesora CANTERO, existen otras alternativas que hubiesen permitido conciliar los distintos intereses presentes en este asunto y las previsiones constitucionales. No han sido, por demás, los únicos.

La tercera cuestión, y creo que la más relevante, son los propios procesos en sí: ¿cómo determinar en muchas ocasiones cuando una plaza es estructural o no sin estudio ni planificación previa alguna? ¿Qué sucederá en el ámbito local en aquellas plazas que son financiadas por Administraciones superiores por ser competencia de éstas si añadimos además las exigencias que se derivan de la eventual aprobación de la reforma laboral? ¿Qué experiencia profesional será valorable? ¿Cuándo los ejercicios de oposición, en los procesos donde los haya, serán eliminatorios? ¿Si solo alcanza la indemnización prevista a los procesos convocados por la norma qué sucede con los que se celebren al amparo de las leyes presupuestarias de 2017 y 2018 ?, etc. En fin, un sinfín de cuestiones sin resolver que se verán agravadas por la dispersión de esos procesos selectivos en el conjunto de las Administraciones territoriales y no territoriales que, como se ha apuntado, ya se ha encargado la norma de ampliar su ámbito de aplicación. Solo queda anunciar tras esas negociaciones que se anuncian sobre estos procesos en cada ámbito negocial, y a pesar de que hoy ya sabemos que no deriva de Cervantes, la famosa frase de que «cosas veredes que farán fablar las piedras».

El más reciente Informe realizado en el ámbito del empleo público español por el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) que constituyó en abril de 2021 el Grupo de análisis y propuesta de reformas en la Administración Pública en el que participan destacados especialistas con un gran conocimiento de los problemas que aquejan a nuestro empleo público presentó, con fecha de diciembre de 2021, el Informe “13 propuestas para reformar la Administración del Estado”. Pues bien, en el mismo, la propuesta 13 precisamente se refiere a prevenir y corregir la alta temporalidad en el empleo público. Merece la pena detenerse en lo que dice y sugiere.

Y es que de sumo interés son las propuestas que se contemplan, desde la necesidad de establecer, además del marco legal, posibles sanciones para los responsables del incumplimiento y abuso en la contratación temporal (no solo funcionariales), posibilitar un cambio cultural respecto de esta cuestión que garantice un cambio de cultura, clarificar el marco jurídico del empleado laboral indefinido no fijo, y no solo su régimen indemnizatorio, redefinir y acotar mejor la figura del funcionario interino, permitiendo expresamente la posibilidad de nombrar personas para la realización de misiones de la Administración o para la actuación por proyectos o, en fin, garantizar que el remedio a la temporalidad no se hace con sacrificio de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.

A estos efectos, y para el desarrollo de estas previsiones se propone un conjunto de medidas que, al menos desde mi punto de vista, podrían corregir una aplicación desacertada de las soluciones previstas normativamente, a saber:

• Agilizar los procesos de estabilización y consolidación, que solo deberían afectar a las plazas estructurales, a vacantes que respondan realmente a necesidades de la organización y que estén siendo ocupadas temporal­mente mediante contratos o nombramientos abusivos en los términos del Acuerdo marco comunitario. Ahora bien, la realización de estos procesos, por exigencias comunitarias, no deben quedar a la libre discreción de la Administración, han de desarrollarse de forma efec­tiva y en unos plazos razonables.
• Realizar previamente una reflexión organizativa en cada ámbito administrativo para detectar las necesida­des de la Administración a corto y medio plazo para decidir, en su caso, la amortización de plazas, a través del correspondiente Plan de Ordenación de Recursos Humanos (artículo 69 del EBEP).
• Utilizar el concurso-oposición como proceso selectivo porque beneficia claramente al personal temporal, en la medida en que se pueden valorar como mérito los servicios previos prestados en la Administración. En la fase de concurso, se han de valorar los servicios pres­tados, aunque solo podrá otorgarse a dicha valoración una puntuación proporcionada que no determine, en ningún caso, por sí misma el resultado del proceso selectivo. Y, en este sentido, advierte que la generalización del concurso como método de selección sin exigir la previa supera­ción de la fase de oposición puede plantear problemas de constitucionalidad.

Me temo, sin embargo, que estas sensatas recomendaciones no han tenido éxito alguno a la vista de la norma promulgada, Esperemos que, en el resto de propuestas que plantea este grupo de expertos, todas en general muy sensatas, se les haga algún caso más que en esta cuestión de la temporalidad que era conocida por demás ya que dicho informe se ha realizado en paralelo a la tramitación parlamentaria de la norma comentada.

3. A modo de conclusión: no mires para arriba.

Creo que pocos, más bien nadie, no compartirán que un treinta por ciento de empleo temporal, en muchos casos en situaciones realmente estructurales, es algo que debe ser enfrentado y resuelto con justicia. Bien que, en mi opinión, no de cualquier forma. Y es que lo malo de estos procesos es la sensación de “chapuza” a la que se abona el conjunto de soluciones emprendidas.

Realmente no podrán decir los grupos políticos que han apoyado esta solución final, muerto el perro se acabó la rabia (ya veremos si es o no así), que no se es consciente de los problemas y renuncias a principios que implican las soluciones adoptadas. Y en algunos conocidos blogs como el de JR Chaves se ha reparado en ello (aquí).

Por activa y por pasiva se ha advertido de que existen otros intereses en presencia (los miles de opositores existentes en el país que aspiran sin muletas a ingresar en el empleo público), que las situaciones que acontecen en sanidad y educación no son extrapolables mutatis mutandi a todas la Administraciones públicas, que no todas las situaciones de interinidad responden a un abuso (ni mucho menos), que no se debieran emprender procesos masivos como los que se producirán en los próximos meses sin un estudio previo de qué se necesita y qué no, que las negociaciones sobre el mérito y la capacidad conducen a resultados inciertos máxime al descentralizarse en el universo de entes públicos, etc.

Pero, por sobre todo, hay una pregunta clave y con mayor enjundia que se deberían de realizar los responsables de dicha norma, muy felices seguramente y muy satisfechos en la creencia de haber resuelto el problema, ¿estamos con medidas como ésta construyendo la función pública que necesita este país para enfrentar los retos -las célebres cuatro “d”- a que habremos enfrentarnos en años venideros? Sinceramente creo que la ventana de oportunidad que se abre con las jubilaciones masivas que se esperan en los próximos años puede quedar seriamente comprometida con medidas cómo esta.

En fin, parece que la respuesta a todos estos planteamientos, a pesar del docto pronunciamiento del grupo de expertos advirtiendo -más bien insinuando- lo que se avecina y de la multitud de trabajos publicados en los últimos meses, ha sido el mismo: no mires para arriba. ¿Importa a los responsables públicos que una institución como la función pública clave para el funcionamiento del Estado funcione correctamente? Yo cada vez estoy más convencido de que no. ¿Qué otra cosa puede esperarse de una época de mentalidades utilitarias y postmodernas?