La reforma de la temporalidad en el sector público: ¿ley del embudo?

Los últimos meses los gestores de recursos humanos en el sector público han visto como el Boletín Oficial del Estado los situaba fuera de su zona de confort y cómo el plácido escenario que hasta entonces había dominado la escena pública se veía alterado, y digo bien, por la sucesiva aprobación de dos normas: la Ley 20/2021 de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público y el RD Ley 32/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma laboral, la garantía de la estabilidad en el empleo y la transformación del mercado de trabajo finalmente, y no sin polémica que ya veremos que da de sí, convalidado en el Congreso de los Diputados la pasada semana. Ambas aplicables al sector público a diferencia del sector privado de la economía al que solo le es de aplicación la última de las normas citadas. El resultado, como ahora se verá, es desigual y como ponemos de relieve en el título se podría pensar que el mismo legislador, aun persiguiendo los mismos objetivos, no ha pensado con la misma contundencia en uno y otro sector.

De más está decir que no es posible hacer aquí aún un detallado análisis del contenido de las reformas citadas que excedería con mucho de las exigencias de brevedad que impone este espacio, aunque si es posible una panorámica general a fin de justificar la afirmación que realizábamos con anterioridad. Veámoslo.

1. Las medidas adoptadas respecto de la temporalidad en el sector público en el ámbito funcionarial.

Ya nos referimos en una entrada anterior a que, como ha destacado con acierto ARROYO LLANES, las medidas adoptadas en la Ley 20/2021 suponen, una renovación técnica de la figura del funcionario interino que, en palabras de dicho autor, lo hace mediante la imposición de una temporalidad limitada, un mayor distanciamiento respecto de la aplicación de las reglas previstas para la función pública de carrera y mayores facilidades para que las Administraciones que los nombran puedan cesar a estos interinos sin abonarles indemnizaciones por esa causa, todo ello dentro de la nueva política pública de minimización acelerada del empleo administrativo en precario.

En este sentido, y en el ámbito de las relaciones de empleo de carácter funcionarial, la temporalidad, siempre que concurran causas de necesidad y urgencia (que no pueden ser meramente rituales), vendrá determinada por distintas razones: la existencia de plaza vacante, la sustitución de trabajadores, la ejecución de programas de carácter temporal o la acumulación de tareas. Bien es cierto que, en forma más generosa que como finalmente ha quedado en las relaciones de empleo sujetas al Derecho laboral, se contempla que en el supuesto de nombramiento en plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera por un máximo de tres años; en el supuesto de nombramiento por sustitución, por el tiempo estrictamente indispensable que dure la causa que motivó el nombramiento; en el supuesto de nombramiento para ejecutar programas de carácter temporal, por un máximo de tres años, ampliable a doce meses más por las leyes de función pública de cada Administración, o en el supuesto de exceso o acumulación de tareas, por un plazo máximo de nueve meses.

De otro lado, se objetivan las causas de terminación de la relación interina para evitar la perpetuación de la cobertura de puestos de trabajo por personal interino. La norma prevé que la finalización de la relación de interinidad del personal funcionario interino se producirá, además de por las causas genéricas previstas en el artículo 63 del TREBEP que regula las causas de la pérdida de la condición de funcionario de carrera, por las que se explicitan en el apartado 3 del artículo 10, sin que, y esto es relevante, ninguna de ellas genere derecho a compensación económica de ningún tipo,  a saber:

• por la cobertura reglada del puesto por personal funcionario de carrera a través de cualquiera de los procedimientos legalmente establecidos;
• por razones organizativas que den lugar a la supresión o a la amortización de los puestos asignados;
• por la finalización del plazo autorizado expresamente recogido en su nombramiento; y
• por la finalización de la causa que dio lugar a su nombramiento.

Por último, y en esta perspectiva general que estamos ofreciendo del marco de la temporalidad mediante el recurso a funcionarios interinos en el sector público, en cuanto a la duración máxima del nombramiento del personal interino por vacante, y para evitar un uso abusivo de esta figura para ejercer funciones de carácter permanente o estructural, el apartado 4 del artículo 10 dispone que las plazas vacantes desempeñadas por personal funcionario interino deberán necesariamente ser objeto de cobertura mediante cualquiera de los mecanismos de provisión o movilidad previstos en la normativa de cada Administración Pública, priorizando la cobertura reglada por personal funcionario de carrera. De no ser así, transcurridos tres años desde el nombramiento se producirá el cese del personal funcionario interino y la vacante sólo podrá ser ocupada por personal funcionario de carrera, salvo que el correspondiente proceso selectivo quede desierto, en cuyo caso se podrá efectuar otro nombramiento de personal funcionario interino. Excepcionalmente, el personal funcionario interino podrá permanecer en la plaza que ocupe temporalmente, siempre que se haya publicado la correspondiente convocatoria dentro del plazo de los tres años a contar desde la fecha del nombramiento del funcionario interino y sea resuelta conforme a los plazos establecidos en el artículo 70 del TREBEP. En este supuesto podrá permanecer hasta la resolución de la convocatoria sin que su cese dé lugar a compensación económica alguna.

En definitiva, y con independencia de que dicha regulación pudiera admitir ciertas perfecciones técnicas, la temporalidad en el ámbito de las relaciones funcionariales se conserva en general en idénticos parámetros a los existentes hasta el momento de la reforma al menos en lo que se refiere a la posibilidad de utilizar ésta para cubrir las necesidades de recursos humanos y, con ello, las posibilidades que las Administraciones públicas y gran parte de su sector instrumental tenían antes de dichos cambios normativos para acudir a establecer relaciones temporales de empleo. Sin abusos, ciertamente, pero la posibilidad de acudir a la misma permanece intacta con respecto de la situación anterior.

2. Las medidas adoptadas respecto de la temporalidad en el sector público en el ámbito de las relaciones de empleo de carácter laboral.

Como ya es suficientemente conocido, basta remitirnos aquí al blog del profesor Rojo y a los reenvíos que en éste se contienen, la reforma laboral ahora definitivamente convalidada tras su aprobación mediante Real Decreto Ley dibuja, sin duda, un escenario aún más favorecedor por supuesto de relaciones de empleo estables que en el caso anterior. No cabe la menor duda que dicho objetivo es de aplaudir, pero, a la vez, también es preciso señalar que será mucho más problemático en lo que se refiere a la gestión de la temporalidad mediante contrataciones en régimen laboral que ahora, y tras la reforma, con carácter general impedirá al sector público la desmesurada utilización que de las figuras contractuales hasta 30 de marzo existentes se había realizado. Sin olvidar los problemas interpretativos de los que ya se está dando cuenta en distintos blogs (a título de ejemplo aquí y aquí).

En efecto, la incorporación en dicha norma de dos disposiciones adicionales específicamente dedicadas al sector público, que debe aclararse no estaban incluidas en el acuerdo alcanzado en la mesa del diálogo social el 22 de diciembre, ha provocado un estrés considerable, sobre todo en lo que se refiere a las Corporaciones locales y las Universidades, como consecuencia de la derogación expresa de modalidades de contratación utilizadas por éstas que constituían el modus operandi habitual a fin de hacer frente a las necesidades de personal existentes derivadas de múltiples causas. Algunas de ellas que pugnan, por su propia naturaleza, con las medidas adoptadas en esta norma cómo, a título de ejemplo, pueden ser la ejecución de subvenciones que requieren la contratación de personal por el plazo establecido en dichos programas de gasto.

Las medidas adoptadas, ya puede decirse, replantean con mayor intensidad que en el ámbito funcionarial el escenario de la temporalidad. Sin detenernos ahora en otras medidas específicas que afectan al sector público (a título de ejemplo el despido que, con más ruido que nueces, apareció en el escenario de las Administraciones públicas tras la última reforma laboral), en este ámbito de reformas merece la pena realizar también un somero repaso a las medidas que se contemplan en la norma:

1. Las medidas adoptadas entrarán en vigor el próximo 30 de marzo, momento hasta el cual se podrán seguir utilizando las modalidades contractuales hasta ahora existentes (apartado 2 de la Disposición Final 8ª) y deberán considerarse vigentes los contratos hasta este momento celebrados y por todo el tiempo previsto en los mismos con un límite de 3 años contados a partir de 31 de diciembre de 2021 (Disposición transitoria tercera)
2. El contrato de trabajo se presumirá concertado por tiempo indefinido, de forma tal que los contratos de trabajo de duración determinada solo podrán ser celebrados por dos causas: por circunstancias de la producción o por sustitución de persona trabajadora, ambos con limitaciones ya que será necesario que se detalle con precisión en el contrato la causa habilitante de la contratación temporal, las circunstancias concretas que la justifican y su conexión con la duración prevista.
3. Desaparición de los contratos por obra o servicio, bien es cierto que hasta el 30 de marzo podrán seguir celebrándose estos contratos, si bien limitados en su duración a seis meses (Disposición Transitoria Cuarta)

En el caso del sector público, además, es preciso tener en cuenta algunos elementos:

1. La Ley 20/2021 añade un nuevo apartado 3 al artículo 11 del TREBEP, que establece los principios que deben regir en la selección del personal laboral temporal, como la publicidad, igualdad, mérito, capacidad y celeridad, debiendo ser su única finalidad atender razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia y, como es sabido, se establece una expresa responsabilidad de los responsables públicos en esta materia.
2. La disposición adicional cuarta del Real Decreto Ley ahora convalidado, por cierto modificada antes de esa convalidación por el Real Decreto-Ley 1/2022, de 18 de enero para aclarar que la previsión de tasas específicas de reposición se realizará sin perjuicio de la ordinaria establecida en la ley presupuestaria, recoge el régimen aplicable al personal laboral del sector público contemplando que los contratos por tiempo indefinido e indefinido fijo-discontinuo solamente podrán celebrarse “cuando resulten esenciales para el cumplimiento de los fines que las administraciones públicas y las entidades que conforman el sector público institucional tenga encomendados, previa expresa acreditación”, salvedad esta última de la esencialidad que, dada la dicción de la norma, no parece que sea de aplicación al sector público de carácter empresarial.
3. Se derogan los apartados 1 y 2 de la Disposición Adicional Décimo Quinta que recordemos establecían, de un lado, los límites al encadenamiento de contratos y sus efectos en el sector público y, de otro, la no aplicación al sector público de las limitaciones de tiempo en los contratos de obras y servicios.
4. Tras la modificación efectuada por el Real Decreto-Ley 1/2022 se amplía el empleo del contrato de interinidad no sólo hasta que finalice el proceso de selección sino hasta «su cobertura definitiva» a similitud de lo que sucede en el ámbito de las relaciones temporales de carácter funcionarial.

En definitiva, medidas que parecen plantear, en conjunto y sin perjuicio de lo que puntualizaremos después, un escenario en el que el recurso al Derecho laboral para las relaciones laborales, al menos las temporales, en el sector público será más limitado que hasta ahora. En efecto, tanto la previsión para acudir a este régimen jurídico que en principio parece que requiere, de un lado, que su existencia se considere esencial cuando se trate de personal indefinido y, de otro, y en el caso de la temporalidad que ésta, junto a requerir que concurran circunstancias de urgencia y necesidad, se vea muy limitada como hemos visto respecto de las modalidades a utilizar todo indica que asistiremos en los próximos meses a una importante reducción de relaciones laborales de carácter temporal en el sector público. Al menos todo haría pensar en esa dirección sino fuese por las excepciones.

Y es que, en cualquier caso, ha de matizarse la anterior conclusión. Cabe decir que las cosas son “así pero menos”.

De un lado, porque, con relación al personal fijo, lo cierto es que más bien, y sobre todo tras la aclaración efectuada por el Real Decreto-Ley 1/2022, lo que parece debe interpretarse es que, en este preciso momento, y previendo la transformación de contratos temporales en definitivos se pretende que solo se realice dicha operación de conversión cuando se juzgue esencial.

Y, respecto del segundo punto relativo a la temporalidad laboral, lo cierto es que el conjunto de las medidas adoptadas permite concluir que, sin perjuicio de esas limitaciones, se establecen importantes excepciones: de un lado, porque la Disposición Adicional Quinta permite, sin embargo y a pesar de las medidas adoptadas, suscribir contratos de duración determinada por parte de las entidades que integran el sector público, reguladas en el artículo 2 del Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, siempre que dichos contratos se encuentren asociados a la estricta ejecución de Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y solo por el tiempo necesario para la ejecución de los citados proyectos; pero es que, en segundo lugar y a mi juicio más relevante al no establecerse un horizonte temporal concreto ni un ámbito determinado, porque inclusive dicha medida es de aplicación a la suscripción de contratos de duración determinada que resulten necesarios para la ejecución de programas de carácter temporal cuya financiación provenga de fondos de la Unión Europea lo que dibuja un amplio campo sobre todo si se entiende que basta, a estos efectos, que exista financiación de la Unión Europea aunque no sea exclusiva.

En una primera lectura, y sino estoy errado, da la impresión de que el marco jurídico establecido es más flexible y comprensivo con las situaciones y necesidades del sector público que en el sector privado ¿Cuál es la razón? ¿Qué motivos existen para que lo que se demoniza en el sector privado se mantenga en el sector público? ¿La temporalidad en el sector público tiene mayor justificación?.

3. A modo de conclusión: ¿De una temporalidad laboral a una temporalidad funcionarial?

Con independencia de la opinión que pueda merecer que el mismo legislador ofrezca soluciones más flexibles en el sector público para afrontar la temporalidad que en el sector privado, y que el nuevo escenario planteado por dichas normas si bien ofrece algunas respuestas no deja de plantear también distintas interrogantes en torno a si la solución ofrecida es la más pertinente, lo cierto es que sin duda esta doble normativa abre una nueva etapa en la temporalidad de nuestro país. En el sector privado de la economía no parece que haya duda alguna, pero también en el sector público.

Y es que lo que sí parece ser seguro es que el nuevo escenario, cuyo objetivo principal reiteradamente confesado es consolidar relaciones estables de empleo, dibuja un nuevo contexto en estas relaciones en el sector público. Ya se trate de relaciones laborales o funcionariales. A buen seguro, y con independencia de que gusten más o menos las opciones efectuadas por dichas normas, las mismas van a obligar a diseñar una nueva estrategia en la planificación y definición de la ruta a seguir en esta materia en las Administraciones públicas. En todas las Administraciones públicas y en todo el sector público dependiente de éstas. A la mayoría les pilla despistados y desprevenidos. Seguramente sin estrategia alguna, con las limitaciones derivadas de su veste pública y con unos modus operandi hasta ahora que, desde luego, no marchan en la misma dirección que las reformas establecidas.

En cualquier caso, me temo, que un primer efecto si se producirá a buen seguro en la mayor parte del sector público.  Esa doble normativa dictada obligará casi con total seguridad, y muy especialmente en las entidades locales, a cambiar el modelo de relaciones de empleo que bascularán en mayor medida en dirección a relaciones de interinidad funcionariales por dos razones: la primera, la mayor facilidad en su utilización para afrontar mediante éstas las necesidades temporales de personal; la segunda, last but no least, el menor coste.