¿Resulta de aplicación la Ley 20/2021 a los FHCN interinos?

La verdad es que ya hacía algún tiempo que una norma, como la Ley 20/2021, no daba tanto juego ni ocasionaba tanta conmoción en el aparentemente apacible panorama del empleo público. Comentarios, estudios, conferencias y un largo etcétera lo ponen de manifiesto. Y es que la magnitud del reto que los procesos de estabilización de empleo temporal que en los próximos meses han de enfrentar los responsables de recursos humanos de las entidades locales es de tal entidad, y se ha de acometer además a tanta velocidad, que mucho me temo que, con independencia de que se pretenda realizar bien o mal, las cosas difícilmente podrán salir todo lo bien que quisiéramos. Al menos todo lo bien que un proceso de esas características, y con tan loable objetivo, merecería. Y menos mal que ahora los boletines oficiales son digitales y no de papel ya que si así no lo fuera no quiero pensar en el desastre ecológico que producirían los miles de procesos selectivos -en gran medida singulares y específicos- que se pondrán en marcha en los próximos meses.

Pero todavía no estamos en ese momento. La norma legal, ya lo hemos dicho con anterioridad (aquí y aquí) apunta maneras. Y su ámbito de aplicación, y con éste las plazas que quedarán afectadas por esos procesos, no es una cuestión menor.

En concreto, y en el caso de las entidades locales, dos colectivos eventualmente afectados por la norma han suscitado dudas sobre la aplicabilidad de la norma, a saber: policías locales y funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional. No son colectivos idénticos, ya lo adelanto, en su situación. Si como creo ambos son funcionarios locales a pesar de su singularidad no resultan, frente a esa norma, de igual condición.

Me explico: si los primeros desde la primeras normas que abordaron procesos de estabilización en los últimos tiempos no planteaban duda de su inclusión y a mi juicio siguen sin plantearlos a pesar de la singularidad de su proceso selectivo (puede verse, a estos efectos, la Circular de la Dirección General de Coordinación de Policías Locales de Cataluña dictada para este propósito); no sucede igual en el caso de los segundos cuyo proceso de selección lo que confiere es una habilitación y no una plaza o puesto concreto de trabajo en una entidad local.

1. Los procesos de estabilización de 2017 y 2018 y los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional.

Si, ciertamente, cabe considerar que podrían existir funcionarios interinos que ocupan plazas reservadas a este colectivo de forma transitoria en una situación que pudiera calificarse de abusiva a tenor de la jurisprudencia europea (sobre todo las SSTJUE de fecha 19 de marzo 2020, Asuntos C-103/18 y C- 429/2018, y de 3 de junio de 2021, Asunto C-726/19) no lo es menos que la situación de los funcionarios con habilitación de carácter nacional es sustancialmente distinta al resto de los funcionarios locales.

Ya lo fue en el caso de los procesos de estabilización acontecidos como consecuencia de las Leyes de Presupuestos de 2017 y 2018 en el que, a pesar de la extensión a todos los sectores de la tasa de reposición contemplada en la Ley de PGE de 2018, con fecha 8 de abril de 2021 el Boletín Oficial de las Cortes Generales (Senado) publicaba la Proposición de Ley de Izquierda Confederal de medidas urgentes para la consolidación de los funcionarios interinos de administración local con habilitación de carácter nacional en cumplimiento de la Directiva 1999/70/CE del Consejo de 28 de junio de 1999 de la que cabe deducir, en concreto de su Exposición de Motivos, precisamente que dicho colectivo estaba excluido de esos procesos de consolidación de empleo universalizados tras la legislación presupuestaria de 2018. A estos efectos, se proponía la incorporación de una Disposición Transitoria Cuarta de modificación del TREBEP a fin de autorizar dichos procesos en el caso de estos funcionarios. La proposición se refería genéricamente a las Administraciones Públicas, sin detallar cuáles, y se concretaba que dicho proceso se realizaría mediante un concurso de méritos. Dicha Proposición de Ley no fue considerada por las consecuencias presupuestarias que podría implicar, pero no por otros motivos.

En definitiva, si bien en 2017 el proceso de estabilización autorizado estaba ceñido a determinados sectores no lo era así tras la legislación presupuestaria de 2018 que los extiende de forma universal y, a la vista de dicha Proposición de Ley, resulta evidente que se consideró que el colectivo de funcionarios con habilitación de carácter nacional quedaba excluido de dichos procesos por las características propias y singulares de dicho colectivo.

Dicho dato resulta especialmente relevante ya que los procesos de 2021 no resultan ser sino procesos complementarios a los de 2017 y 2018, que además y como resulta de la Disposición Transitoria siguen plenamente vigentes para aquellas plazas convocadas. Procesos complementarios cuyas características, respecto de los anteriores, residen tan solo en dos circunstancias: el primero, los plazos a considerar; y, de otro lado, el procedimiento selectivo para llevar adelante dichos procesos de lo que cabe deducir, en principio, que queda reducido a los mismos sectores ya establecidos tras la legislación presupuestaria de 2018 que, a pesar de extenderse a todos los sectores, no parecía incluir a los funcionarios con habilitación de carácter nacional.

De hecho, a día de hoy, ni la Administración General del Estado, ni las Comunidades Autónomas, ni ninguna entidad local que yo conozca han emprendido, al tenor de esas normas, proceso de estabilización alguno para este colectivo.

2. La falta de previsiones (¿la exclusión?) de este colectivo en la Disposición Adicional Primera de la Ley 20/2021.

Es preciso partir de un axioma fundamental, a saber: los funcionarios con habilitación de carácter nacional son funcionarios locales. No estatales ni autonómicos. Otra cosa será que respecto de estos funcionarios el Estado mantenga ciertas competencias funcionales en cuanto a la selección u otras materias, en lo que se refiere a la relación orgánica de éstos, dada la relevancia de las funciones que desarrollan (básicamente la selección, formación, habilitación, situaciones administrativas y régimen disciplinario). Pero es que, además, la propia legislación así lo establece: funcionarios de administración local. Y cuando se refiere a la normativa aplicable a éstos deja claro, en forma indirecta, que no son funcionarios estatales (artículo 57 RD 128/2018)

Pues bien, siendo funcionarios locales la Disposición Adicional Primera de la Ley 20/2021 se refiere al “ámbito local” sin hacer referencia alguna a este colectivo de funcionarios. Dicho silencio resulta especialmente significativo y elocuente cuando resulta más que evidente que, dada la singularidad notoria y la relevancia de las funciones desarrolladas por estas Escalas de funcionarios, algo parece debería haberse establecido si se hubiese estado pensando en que la Administración General del Estado realizase dichos procesos de estabilización. Es más, de hecho y aun cuando lo sea con carácter implícito, parece excluirlos de estos procesos por distintas razones.

La primera razón es el sujeto que ha de realizar dichos procesos en el caso de los funcionarios locales, a saber: los municipios que, a su vez, pueden encomendarlo salvo en el caso de los municipios de gran población a las Diputaciones Provinciales. No se hace salvedad ni excepción alguna.

La segunda razón hace referencia al órgano que hace los nombramientos y, en este sentido, el apartado 2 atribuye a la autoridad competente de la entidad local la competencia para nombrar o contratar, según proceda, a los candidatos que hayan superado el proceso selectivo. Tampoco se establece singularidad alguna.

Y la tercera, que habiendo reparado dicha disposición adicional en el sistema selectivo empleado para los funcionarios locales, no haya realizado salvedad alguna a los efectos de este colectivo respecto de los establecido en el RD 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional como parece lógico debiera haber realizado al contemplarse en dicha norma singularidades específicas para la selección de estos funcionarios cuyo sistema selectivo no sólo no contempla el concurso-oposición como modalidad de acceso, sino que además establece una modalidad especial en estos procesos selectivos como la superación de un curso selectivo para la obtención de la habilitación nacional.

Por tanto, y la vista de dichos argumentos de lege data, no parece que la citada Disposición se haya planteado siquiera esa posibilidad. Y más parece que, de lege ferenda, y a fin de resolver el problema que eventualmente se plantee respecto de funcionarios interinos que, en su caso, se encuentren en una situación que pueda calificarse de abusiva sería preciso dictar una norma específica que atendiese a la peculiar situación en que se encuentran estos funcionarios. Seguidamente haremos algunas reflexiones sobre este punto

3. La singularidad de los FHCN.

Hay ciertos conceptos en materia de función pública, y muy específicamente en la materia que nos ocupa que, por la influencia que pueden tener respecto de la solución que finalmente pueda adoptarse respecto de la cuestión planteada, pueden generar cierta confusión. Inclusive a veces se utilizan de forma intercambiable, aunque lo cierto es que su naturaleza es distinta, aunque complementaria, y conviene clarificarlos: es lo que ocurre con plaza (plantilla de personal) y puesto de trabajo (relación de puestos de trabajo) y, dentro de éstos, entre puestos no singularizados y singularizados.

Un puesto es un conjunto de funciones singularizadas desempeñadas en una unidad administrativa. La plaza es el número de puestos en unidades administrativas que, con dotación presupuestaria adecuada, suficiente y permanente, desempeñan esas funciones singulares y definidas, como cúmulo de tareas que determinan el puesto

En nuestro sistema de función pública, y si nos referimos al ámbito local, las plazas (lo que eres) las crea el Ayuntamiento y se convocan en la Oferta de Empleo Público (OEP) para su cobertura. Se agrupan en cuerpos, escalas, subescalas, clases y categoría en lo funcionarial. Los puestos de trabajo (lo que efectivamente haces) son los elementos funcionales en los que se organiza internamente la Administración y no son objeto de Oferta de Empleo Público, pero también se proveen por el Ayuntamiento.  De esta forma el nombramiento de funcionarios interinos en el ámbito local lo es, cuando se trata de vacantes, en plaza vacante (artículo 10.1 TREBEP) y sólo lo es en puesto de trabajo cuando se trata de circunstancias específicas, a saber: sustitución transitoria de sus titulares.

El esquema anterior, perfectamente válido en el caso de la función pública ordinaria, quiebra en cierto modo en el caso de los funcionarios con habilitación de carácter nacional, en que la provisión de los puestos de trabajo puede realizarse también en forma interina con carácter ordinario siempre que se encuentren vacantes.

De esta forma, el artículo 27. 2 del RD 128/2018, al referirse a otras formas de provisión de los puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional, establece, entre otras formas de provisión, el nombramiento interino (junto a nombramientos provisionales, acumulaciones, comisiones de servicio y nombramientos accidentales).

Y, de esta forma, y al regular los nombramientos interinos “en puesto” el artículo 53 establece dos posibilidades: la primera, que las Corporaciones Locales puedan proponer a la Comunidad Autónoma, con respeto a los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, el nombramiento de un funcionario interino, que deberá estar en posesión de la titulación exigida para el acceso al subgrupo A1; la segunda, que las Comunidades Autónomas puedan constituir, en su ámbito territorial, relación de candidatos propia para la provisión, con carácter interino, de puestos reservados a funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional.

Y otorga prioridad a la primera sobre la segunda, reservando el nombramiento al órgano competente de la Comunidad Autónoma respectiva, debiendo quedar acreditado en el expediente la imposibilidad de proveer el puesto por funcionario de administración local con habilitación de carácter nacional.

Como puede observarse no corresponde al Estado tal nombramiento, ni tampoco interviene en dicho proceso de selección. No se nombra interinamente en una “plaza” de habilitación nacional por parte de la Administración General del Estado.

4. A modo de conclusión: Se estabilizan plazas no “habilitaciones”.

Los funcionarios con habilitación de carácter nacional ingresan en una Escala y en una Subescala, integradas en el Grupo A1, en procesos selectivos convocados por la Administración General del Estado con un sistema selectivo propio y específico, pero la plaza -como dotación presupuestaria- y el puesto de trabajo -como conjunto de funciones a desarrollar- que ocupan con posterioridad pertenecen a las entidades locales a las que por ello están atribuidos los procedimientos ordinarios de provisión de los mismos (concurso o libre designación), y todo ello aunque dichos puestos estén reservados a las Subescalas en que se estructuran dichos funcionarios.

Por tanto, no se debe confundir la competencia estatal, ex artículo 92 bis LRBRL, de regular las especialidades para la creación, clasificación y supresión de puestos reservados a funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional con que dichos puestos de trabajo pertenezcan a la Administración General de Estado. Es decir, el proceso selectivo conduce a obtener una habilitación -a pesar de la equívoca utilización del término plaza que luce en algún precepto de su normativa específica-, que otorga el derecho a ocupar una plaza y un puesto de trabajo que son algo distinto, y pertenecientes a las entidades locales, a pesar de que esté reservado su desempeño “definitivo” a los funcionarios integrados en dichas Escala.

Pues bien ¿Corresponde al Estado la convocatoria de pruebas selectivas para la obtención de la estabilidad por parte de los funcionarios interinos que ocupan puestos reservados a habilitados nacionales en las entidades locales? A mi juicio no.

Y es que esta competencia para dotar las vacantes en forma ordinaria o provisional, en cierto modo compartida entre Estado, Comunidad Autónoma y Municipio, tiene una primera consecuencia: la provisión no definitiva de los puestos de trabajo por parte de la entidad local o de la Comunidad Autónoma no otorga a dichos funcionarios interinos la habilitación de carácter nacional, sino que sencillamente permite la ocupación temporal de un puesto de trabajo concreto en una entidad local concreta. Y para lo que el Estado resulta competencialmente habilitado es precisamente para convocar “plazas” de habilitados nacionales no para seleccionar funcionarios de una entidad local concreta o de una plaza concreta.

Pero inmediatamente resulta una segunda consecuencia la situación de interinidad prolongada en el tiempo no ha sido directamente provocada por la Administración General del Estado. Ni el nombramiento interino corresponde a ésta según se ha expuesto, ni esta Administración es responsable, en último término, de la situación que se ha generado ya que con periodicidad convoca procesos selectivos conducentes a obtener dicha habilitación y también con periodicidad ha convocado los puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional mediante el concurso unitario precisamente para garantizar su cobertura.

Es la Administración concreta, por tanto, que ha hecho el nombramiento interino, en cuyo presupuesto está dotado presupuestariamente la plaza o el puesto de trabajo, la que ha de proceder, en su caso, a realizar el proceso de estabilización correspondiente y así se desprende de forma natural de las previsiones establecidas en el artículo 2 de la Ley 20/2021, sin que ese proceso que puede otorgar la estabilización laboral de las personas que ocupan dichos puestos de trabajo atribuya asimismo, sin embargo, la habilitación nacional correspondiente que queda reservada a la Administración General del Estado a través de los sistemas específicamente establecidos para ello.

Y es que los procesos selectivos para la habilitación de carácter nacional, que son los que puede realizar la Administración General del Estado, no pueden ser restringidos, ceñidos a un puesto o plaza, sino de concurrencia competitiva y con carácter general para todos los puestos y plazas que se encuentren clasificados como tales dentro de una determinada Escala y Subescala. A diferencia de ellos los procesos de estabilización, objeto de la Ley 20/2021, son para plazas y puestos concretos que son los que son objeto de estabilización en una entidad local concreta, pero no para obtener una habilitación.

La Secretaría de Estado de Función Publica, en su ya famosa Resolución sobre los criterios a tener en cuenta para estos procesos de estabilización, reconoce que se trata de estabilizar plazas (dotaciones presupuestarias) y el Estado, por las razones antes referidas, no realiza tal cosa.