Criterios jurisprudenciales sobre la inadmisión por necesidad de reelaboración de la información: entre el abuso y las limitaciones torticeras a este derecho

Como es suficientemente conocido no fue hasta tiempos relativamente recientes que nuestro país, a diferencia de lo que sucedía en la práctica totalidad de los países desarrollados y, particularmente, de los Estados que conformaban la Unión Europea, carecía de una normativa general que regulase de forma mínimamente satisfactoria tanto la transparencia pública como el acceso a la información por parte de los ciudadanos.

Fue, en ese año y en lo sucesivos en el caso de las Comunidades Autónomas, cuando por fin se aprobaría una normativa que, con todas las mejoras que ahora con el tiempo vemos que serían precisas, era digna de tal nombre y se correspondía con el nivel de desarrollo y la calidad de la democracia que era exigible a nuestro país. En paralelo la doctrina científica (VILLORIA, GUICHOT, PIÑAR, BARRERO, etc) y destacados profesionales en el tema objeto de análisis cómo MIGUEL ANGEL BLANES y su célebre y documentado blog (de necesaria consulta para el acercamiento a este tema y que también al tema que hoy analizamos dedicó un comentario) han venido interpretando y clarificando las distintas interpretaciones a este texto legal y denunciando, cuando así ha sido preciso, los excesos y abusos en la actuación de nuestros Administraciones públicas. También los propios organismos de transparencia y buen gobierno, junto a los tribunales ordinarios, han ido progresivamente depurando los conceptos y estableciendo una doctrina ya consolidada en las materias referidas.

Si esto es así, no es menos cierto que no podemos sacar igual conclusión si atendemos a la cultura todavía existente en nuestra clase política que, a la vez que aprueban con gozo y alborozo normas atinentes a este derecho de los ciudadanos y celebran en sus discursos su existencia, no llevan a su actuación diaria tanta complacencia y júbilo en el sentimiento. La doctrina administrativa que se desprende de los organismos especializados encargados de velar por la transparencia, y de la que poco a poco se va destilando de los tribunales ordinarios de justicia, lo pone de manifiesto. Y bien de manifiesto como pone de relieve la STS de 2 de junio de 2022 (rec. 4116/2020) que hoy traemos a colación.

1. El contexto: ¿Por qué es importante la transparencia?

No parece que sea necesario aquí insistir en exceso en que la opacidad de la información pública es signo de baja calidad institucional y, con carácter general, muestra un déficit democrático que pone de relieve la baja calidad de la democracia en un país. Las instituciones de calidad –si seguimos el razonamiento esgrimido por el profesor Villoria- incentivan comportamientos eficaces. Y unas buenas instituciones se caracterizan por aglutinar una serie de elementos tales como el conocimiento acumulado, la legitimidad, el ser equitativas y eficientes, así como estables y flexibles. La transparencia es, sin duda, y en este contexto una de las exigencias centrales para disponer de calidad institucional.

Y siguiendo a ese mismo autor, es oportuno hacer hincapié en que la gobernabilidad de las instituciones ha dado paso a la Gobernanza institucional (en la que interviene no sólo el Estado, sino también la Sociedad y el Mercado), que se puede describir en una inicia aproximación como la capacidad de un sistema político de resolver conflictos mediante reglas. Y bajo ese prisma, la Buena Gobernanza se identifica por un conjunto de instituciones por medio de las cuales el poder de gobernar se utiliza para satisfacer el bien común del pueblo. Y dentro de los atributos de la Buena Gobernanza están, como mínimo, los siguientes: la transparencia, la integridad y la imparcialidad. Como todos sabemos asignaturas todavía pendientes en su totalidad de resolver en nuestro sistema democrático. Hoy nos referimos a la transparencia.

En el ámbito europeo, y respecto de este asunto, hay desde la aparición en escena del Libro Blanco de la Gobernanza de la Unión Europea en 2001, una especial preocupación por este asunto que se plasmaría en el  Reglamento 1049/2001, sobre acceso a la información de las instituciones de la Unión Europea, la incorporación  del derecho a la información a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 2001, posteriormente trasladado al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (o Tratado de Lisboa) o el muy relevante Convenio número 205 del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos públicos, adoptado por el Consejo de Ministros del Consejo de Europa el 27 de noviembre de 2008 y abierto a la firma de los Estados miembros desde el 19 de junio de 2009 donde se establecería un estándar mínimo europeo del contenido básico que ha de tener el citado derecho de acceso a la información pública para ser ejercido por todos los ciudadanos que encuentra su fundamento en los principios recogidos en la Recomendación Rec (2002) 2, del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre acceso a documentos públicos. Un comentario sobre este derecho en el ámbito de la Unión Europea puede consultarse aquí

La finalidad de todo ese cuadro normativo no era otra que dotar a los ciudadanos europeos de una fuente de información que contribuyera a formar una opinión libre sobre los problemas de la sociedad, de sus niveles de gobierno y de la actividad de sus gobernantes, persiguiendo así que se favorezca la integridad, el buen funcionamiento, la eficacia y la responsabilidad de las instituciones públicas, todo lo cual debería revertir en el fortalecimiento de su legitimidad. En ese contexto es en el que se enmarca la legislación sobre transparencia que, en su debida aplicación, debería aspirar a hacer efectivos estos principios y no al revés. Mucho me temo que todavía queda camino por andar.

2. Las limitaciones (indebidas y, en ocasiones, torticeras) a este derecho.

Lógicamente parece que este derecho ciertamente no puede ser ilimitado. Como expresamente se detalla en la STS de 12 de noviembre de 2020 (rec. 5239/2019) el derecho de acceso a la información pública no es un derecho ilimitado o absoluto, en el sentido de que garantice el acceso a toda la información pública en cualquier materia, sino que está sometido a límites que se desarrollan en el articulado de la LT.

En este sentido, el artículo 14 de la LT detalla un listado de límites del derecho de acceso, que tienen por objeto la protección de los intereses que enumera el precepto, que son los siguientes: a) la seguridad nacional, b) la defensa, c) las relaciones exteriores, d) la seguridad pública, e) la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, f) la igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva, g) las funciones administrativas, de vigilancia, inspección y control, h) los intereses económicos y comerciales, i) la política económica y monetaria, j) el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial, k) la garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión y l) la protección del medio ambiente.

A los anteriores límites del derecho de acceso a la información pública deben sumarse los derivados de la normativa de protección de datos, a los que se refiere el artículo 15 de la LT, y también en materia de límites, el artículo 16 LT contempla la posibilidad de que la aplicación de alguno de los limites enumerados en el artículo 14 no afecte a la totalidad de la información, en cuyo caso deberá concederse el acceso parcial previa omisión de la información afectada por el límite, indicándose al solicitante la información que ha sido omitida.

Con todo, y sin perjuicio de dichos límites, ese derecho a la información que se concibe de forma amplia, tanto subjetiva dado que es independiente del interés inclusive privado que la motive, como objetivamente resulta en su aplicación constreñido, no tanto por los límites que también, sino por las denominadas limitaciones al derecho de acceso que deniegan este acceso por no considerarse imprescindible o adecuado, por los motivos que recoge el artículo 18 LT, su acceso “en el momento preciso” en el que se solicita como señalara el Consejo de Estado en su dictamen 707/2012, de 19 de julio, al Anteproyecto de Ley.

Y es que la consulta de los bases de datos de los Consejos de Transparencia y Buen Gobierno existentes en el Estado y las distintas Comunidades Autónomas ponen de manifiesto el reiterado recurso que nuestras Administraciones públicas hacen de ese precepto (baste remitirnos al ámbito estatal ya se proceda a consultar los criterios ya se trate de las resoluciones). En unas ocasiones con razón. En demasiadas ocasiones sin ella. Este es el caso de la resolución jurisdiccional que traemos a colación en este comentario.

3. La STS de 3 de junio de 2022 (rec. 4116/2020): por quien puede ejercerse el derecho de acceso a la información en las entidades locales y qué significa la necesidad de reelaboración para inadmitir una solicitud de acceso a la información.

La sentencia de la que damos cuenta traía causa de la STSJ de la Comunidad Valenciana de fecha 10 de junio de 2020 (rec. 116/2018). En la misma se había abordado si el artículo 12 de la LT que reconoce a todas las personas el derecho a acceder a la información pública, limitaba, sin embargo, el acceso en los supuestos de información urbanística a quienes tuviesen la condición de interesados o fuesen miembros de la Corporación municipal, y, de otro, y con respecto al artículo 18 LT si la información solicitada al Ayuntamiento era de tal complejidad que requería una acción previa de reelaboración, pues se trataba de información urbanística que, en todo caso, estaba en poder de la Administración. La sentencia de instancia había estimado parcialmente el recurso al admitir dicha solicitud de información solo respecto de determinados aspectos.

Pues bien, el Tribunal Supremo, y respecto del ámbito subjetivo del derecho, expone que no caben limitaciones al ejercicio de este derecho ya que razona que:

“la LTAIBG reconoce la titularidad del derecho de acceso de forma muy amplia a «todas las personas», sin mayores distinciones, empleando una fórmula similar a la del Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos de 18 de junio de 2009, que en su artículo 2.1 señala que «cada Parte garantizará el derecho de cualquiera, sin discriminación de ningún tipo a acceder…» a los documentos públicos en posesión de las autoridades públicas.

Esta amplia delimitación subjetiva es igualmente similar a la que resulta del artículo 105.b) de la CE, que reconoce «a los ciudadanos» el acceso a los archivos y registros administrativos.

Como se aprecia con facilidad, en la delimitación subjetiva establecida por el artículo 12 de la LTAIBG examinado, no se hace mención alguna sobre la exclusión de solicitudes de acceso por razón del interés privado que las motiven”.

 Si bien se aclaraba en la sentencia de instancia que ese derecho de acceso a la información podría tener mayor radio de acción, a los efectos del artículo 18 LT, en el caso de que nos encontrásemos en el supuesto de que quien solicitase la misma tuviera  la condición de interesado o miembro de la Corporación municipal, aunque dicha afirmación, aclarará la sentencia del Tribunal Supremo, formulada por la sentencia recurrida debía entenderse realizada en el contexto antes indicado del rechazo de la Sala de instancia de la solicitud de acceso por la razón de que la información solicitada requería la elaboración de un informe ad hoc, lo que constituía la causa de inadmisión de la solicitud del artículo 18.1.c) LT. En cualquier caso, y respecto de este punto, merece la pena para quien le interese profundizar en dicha cuestión consultar aquí.

Lo relevante, por tanto, era la inadmisión del derecho de acceso a la información por causa de ser precisa la elaboración de un Informe por los servicios técnicos tema al que el Profesor SALMERON dedicó hace unos años un clarificador trabajo (aquí), si bien ya advertía en su trabajo que habría que estar en su interpretación a lo que las resoluciones jurisdiccionales fuesen estableciendo como patrón interpretativo. La sentencia de instancia, a estos efectos, había razonado que (FD 6 en su último párrafo):

«En el caso de autos el codemandado había requerido una serie de informaciones relativas al desarrollo de una actuación urbanística concreta que podrían venir amparadas de tener la condición de interesado o de ser miembro de la Corporación municipal, Administración actuante, no siendo una cosa ni la otra mal pudo exigir la elaboración de informe o informes por los servicios técnicos municipales – eso fue lo que realmente exigió- acerca del estado de la urbanización. Ahora bien, no se compadecería con la finalidad o espíritu de la ley tan repetida una interpretación que supusiera negar el derecho a la información pública cuando la respuesta a la solicitud cursada aunque requiera informe del Servicio o unidad administrativa en cada caso- sea del todo simple y no requiera de mayores razonamientos, como es el caso de responder sencillamente si la actividad de golf dispone de licencia ambiental y de actividad. La negativa del Ayuntamiento a satisfacer esa información no se ajustó a Derecho y, en ese particular, acertó la Comisión ejecutiva del Consejo de la Transparencia. A juicio de esta Sala los demás extremos cuya información requirió el aquí codemandado del Ayuntamiento de Monforte del Cid requerían la elaboración de informa ad hoc, sin que el codemandado tuviera derecho a exigirlo atendiendo a las consideraciones precedentes.»

Dicho motivo de inadmisión había sido ya objeto de pronunciamiento por el Tribunal Supremo en las sentencias de dicho tribunal de 16 de octubre de 2017 (rec. 75/2017), 3 de marzo de 2020 (rec. 600/2018) y de 25 de marzo de 2021 (rec. 2578/2020). Y en ambas, el Tribunal Supremo había declarado que:

«Cualquier pronunciamiento sobre las «causas de inadmisión» que se enumeran en el artículo 18 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, y, en particular, sobre la prevista en el apartado 1.c/ de dicho artículo (que se refiere a solicitudes «relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración») debe tomar como premisa la formulación amplia y expansiva con la que aparece configurado el derecho de acceso a la información en la Ley 19/2013.

Resultan por ello enteramente acertadas las consideraciones que se exponen en el fundamento jurídico tercero de la sentencia del Juzgado Central nº 6 cuando señala: que en la Ley 19/2013 queda reconocido el derecho de acceso a la información pública como un auténtico derecho público subjetivo, al establecer que «Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española , desarrollados por esta Ley» (artículo 12); que la Exposición de Motivos de la Ley configura de forma amplia ese derecho de acceso a la información pública, del que son titulares todas las personas, y que podrá ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud; que este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información -derivado de lo dispuesto en la Constitución Española- o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos; y, en fin, que, en todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad.

Esa formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1″.

 Inclusive la sentencia de 2017 referida más arriba estableció como criterios jurisprudenciales a fin interpretar esa causa de inadmisión que:

«La formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información.

Por ello, la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1.c/ de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información.»

Y en la sentencia de 2020, también citada más arriba, se establecería que, debido a la severa consecuencia de inadmisión a trámite de la solicitud que se anuda a la concurrencia de esa causa de inadmisión, es exigible que la acción previa de reelaboración presente una cierta complejidad (en el caso que era objeto de escrutinio la información, que se encontraba en distintos soportes físicos e informáticos, no solo no se encontraba en su totalidad en el órgano al que se solicitaba, sino que se trataba de información pública dispersa y diseminada que era preciso ordenar y sistematizar) para justificar la inadmisión razonando que:

«Ciertamente, el suministro de información pública, a quien ha ejercitado su derecho al acceso, puede comprender una cierta reelaboración, teniendo en cuenta los documentos o los datos existentes en el órgano administrativo. Ahora bien, este tipo de reelaboración básica o general, como es natural, no siempre integra, en cualquier caso, la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013.

La acción previa de reelaboración, por tanto, en la medida que a su concurrencia se anuda una severa consecuencia como es la inadmisión a trámite de la correspondiente solicitud, precisa que tales datos y documentos tenga un carácter complejo, que puede deberse a varias causas, pero que, por lo que ahora importa, se trata de una documentación en la que su procedencia no se encuentra en su totalidad en el propio órgano al que se solicita, pues parte de tal información corresponde y se encuentra en la Casa Real, con el añadido de que parte de tal información se encuentra clasificada, según la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre Secretos Oficiales, modificada por Ley 48/1978. Además del extenso límite temporal de la información solicitada de los vuelos militares desde 1976.

De modo que en el caso examinado, por muy restrictiva que sea la interpretación de la causa de inadmisión, como corresponde a este tipo de causas que impiden el acceso, se encuentra justificada por la concurrencia de la acción previa de reelaboración, pues se trata de volver a elaborar a partir de una información pública dispersa y diseminada, mediante una labor consistente en recabar, primero; ordenar y separar, después, lo que es información clasificada o no; sistematizar, y luego, en fin, divulgar tal información. Además, incluso la información del Ministerio de Defensa, teniendo en cuenta que la solicitud alcanza hasta el año 1976, se encuentra en diferentes soportes, tanto físicos como informáticos que precisan también de una previa reelaboración».

Sin embargo, y en el caso analizado en la sentencia de 2022 que justifica este comentario, junto a que  las normas de la LT estaban ya vigentes en las fechas de las solicitudes de acceso y de su denegación por el Ayuntamiento, así como por la aplicación de la jurisprudencia de la Sala en interpretación de las mismas, se llega a la conclusión de que no puede apreciarse que resulte necesaria para acceder a la información solicitada una acción previa de reelaboración de cierta complejidad y ello por las siguientes causas:

 “En primer término, porque de acuerdo con el criterio jurisprudencial fijado por la sentencia de la Sala de 16 de octubre de 2017 (recurso 75/2017), la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1.c) de la LTAIBG, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información.

A tal efecto, tenemos en cuenta que el Ayuntamiento de Monforte del Cid en su resolución desestimatoria de la solicitud de acceso, además de citar una normativa derogada según se ha visto, tampoco justifica o explica de ninguna forma la necesidad del tratamiento previo o de la reelaboración de la información, y tampoco lo hace la sentencia impugnada, que se limita a justificar la denegación del acceso a la información solicitada en la escueta afirmación de que dicho acceso requería la elaboración de un informe ad hoc.

Aquí cabe precisar que la sentencia impugnada reconoció el derecho de acceso a la información en el extremo relativo a si la actividad de golf dispone de licencia ambiental y de actividad, por razón de que no se compadece con la finalidad o espíritu de la LTAIBG una interpretación que suponga negar el derecho a la información pública «cuando la respuesta a la solicitud cursada -aunque requiera informe del Servicio o unidad administrativa en casa caso- sea del todo simple y no requiera de mayores razonamientos, como es el caso de responder sencillamente «si la actividad de golf dispone de licencia ambiental y de actividad»», si bien la Sala de instancia no extendió este criterio, que estimamos plenamente conforme con los criterios de esta Sala antes expuestos, al resto de los extremos de la información solicitada, en los que están presentes las mismas características de respuesta simple que no requiere de mayor razonamiento, pues se refieren a cuestiones tales como fechas de inicio y de paralización de unas obras en un concreto sector urbanístico, medidas adoptadas por el Ayuntamiento, cumplimiento del trámite de información pública en un concreto expediente y otras similares, sin justificar las razones de la diferencia de trato entre unos y otros extremos de la información solicitada”.

Y argumentados dichos extremos la Sala fija como doctrina casacional:

“1. Reiteramos el criterio jurisprudencial fijado en la sentencia de 16 de octubre de 2017 (recurso 75/2017), consistente en que la formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013, como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1 de la misma ley, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información. Por ello, la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1.c) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información.

2.- El artículo 12 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, reconoce el derecho de acceso a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105 de la Constitución, de forma amplia «a todas las personas», sin requerir la acreditación de acreditar un determinado interés, y las disposiciones de la citada ley que integran su título I, referido a la transparencia de la actividad pública, en el que se incluyen las normas que regulan el derecho de acceso a la información pública y entre ellas el citado artículo 12 de reconocimiento del derecho de acceso a la información pública a todas las personas, son de aplicación a las entidades que integran la Administración Local, por disposición del artículo 2.1.a) de la citada ley”.

4. Conclusiones: mayor cultura democrática, mayor calidad de la democracia.

 Como fácilmente se podrá deducir el tema que abordamos hoy no es un tema menor. Ni mucho menos.  Son la excusa perfecta de una burocracia en ocasiones excesivamente dócil para denegar el acceso a la información pública. Como pusiera de relieve la profesora BARRERO, en un clarificador trabajo que desde este comentario aconsejo consultar, es aquí donde se jugaría en gran medida el alcance y la extensión del derecho de acceso a la información. Y así, efectivamente, ha sido.

Ciertamente la curiosidad “malsana”, es un modo de decirlo dicho con todo respeto, debe limitarse y ser corregidos los abusos de quienes pueden entorpecer con ella el funcionamiento ordinario de la Administración poniendo a los empleados públicos a trabajar para satisfacerla sin mayor causa (ya sé que es no es preciso motivo alguno). Pero otra cosa, bien distinta, es que acudiendo a dicho motivo torticeramente la Administración deniegue, no solamente el derecho, sino ni siquiera el derecho a la tramitación de la petición de información.

Será, como en tantos otros supuestos, que las carencias lógicas del precepto, de cualquier precepto y cualquiera que sea su dicción para delimitar en forma precisa la realidad, no encontrarán solución por muchas resoluciones jurisdiccionales que se dicten, ni por muchas modificaciones de los preceptos que se realicen, sino se produce un incremento de la cultura verdaderamente democrática de los actores del sistema. Y esto, me temo, no es tan fácil.