La evaluación del desempeño: ¿la leyenda del Dorado?

Desde hace años, bastantes años diría yo, somos conscientes de la relevancia que en un sistema como el empleo público, con cierta tendencia a la rigidez, tiene la existencia y el adecuado funcionamiento de incentivos. Al menos desde 1990, con ocasión de los estudios que se realizaron a través del sistema Delphi sobre la Administración pública (aquí), sabemos de la necesidad de establecer sistemas que fortalezcan la motivación de los empleados públicos. Y al mismo tiempo que sabemos de su necesidad somos, al menos en la misma medida también conscientes por la experiencia acumulada, de la dificultad de establecerlos. Se deben afrontar dificultades técnicas, resistencias de los implicados y obstáculos organizativos que convierten dichos intentos en un empeño dificultoso donde escasean las buenas prácticas y abundan, en cambio, las experiencias insatisfactorias (LONGO).

Pero, en cualquier caso, lo cierto es que hay una importante conexión entre motivación y rendimiento en las organizaciones públicas como tempranamente pusieron de manifiesto MASLOW, HERZBERG o McGREGOR. Ese hecho aconseja que las organizaciones públicas desarrollen estrategias e instrumentos para fomentar la motivación de los empleados que prestan sus servicios en las mismas de forma tal que, junto al cumplimiento de los objetivos de la organización, se plasmen las aspiraciones personales de éstos.

Pues bien, si se coincide con dicha apreciación, también se coincidirá conmigo que, en el sistema integral de empleo público, hay tres de especial significación a estos efectos. Dos subsistemas de este sistema global y un instrumento que, entre otras cosas, ha de servir para que funcionen los anteriores. En cuanto a los primeros, de más está señalar al sistema de promoción profesional en un sentido amplio y, en el otro lado de la balanza, al sistema sancionador disciplinario de los cuales, sin embargo, no nos ocuparemos en esta ocasión. Pero, de otro lado, nos encontramos con los instrumentos que se derivan del sistema retributivo, y más concretamente, de la evaluación del desempeño al que dedicaremos este comentario complementando las reflexiones que en su día realizamos en este mismo blog sobre el conjunto del sistema salarial (aquí).

Pues bien, es ahora, con ocasión de la aprobación de una nueva generación de normas sobre empleo público que completan el diseño, por fin y ya hemos tardado, del modelo de empleo público en su día establecido por el EBEP cuando vamos a tener ocasión de comprobar hasta qué punto las lecciones aprendidas a lo largo de estos años han dejado el “poso” suficiente para encarar este tema con acierto.

1. El defectuoso funcionamiento del sistema salarial establecido en 1984 con especial referencia al complemento de productividad.

El sistema salarial establecido en 1984 estaba agotado. Muy agotado diría yo si pensamos en el salario como una variable estratégica a considerar para conseguir el empoderamiento y la motivación de los empleados públicos. Diversa y variada ha sido la problemática planteada como se ha puesto de manifiesto en los distintos estudios realizados sobre éste y su efectiva aplicación en las distintas Administraciones públicas. Las disfunciones de su puesta en aplicación terminaron por generar no pocos problemas en el resto de subsistemas de función pública, entre otros, y derivado de las diferencias no suficientemente justificadas en la atribución de los distintos complementos, la sensación de falta de equidad del sistema. Pero también otros problemas como la movilidad de los empleados públicos hacia los puestos mejor valorados, una fuerte presión sobre la organización para la creación de nuevos puestos de trabajo o una mejor valoración de los existentes, la fijación de complementos de destino en los puestos base muy elevados con lo que la carrera administrativa basada esencialmente en este complemento se concluía casi al inicio, etc.

A la postre, puede decirse que la suma progresiva de disfunciones y la defectuosa aplicación del mismo habían deteriorado, en gran medida, la confianza en el sistema retributivo implementado con la reforma de 1984 y ya, a principios de los noventa, comenzaron a detectarse los problemas que, en buena medida y a la vista del mantenimiento de la lógica en su aplicación, han subsistido hasta el momento actual en que encaramos la efectiva reforma de éste con la legislación de desarrollo del EBEP.  En cualquier caso, y como conclusión, los datos con que se cuenta revelan que la política inadecuada con que se ha aplicado el sistema ha terminado por poner en quiebra a éste.

Mención especial merece el complemento de productividad, estrechamente ligado al instrumento al que dedicamos nuestra atención, sobre todo si atendemos al carácter dinámico que el mismo representaba en la definición retributiva. Su aplicación ha sido sin duda uno de los puntos más débiles del sistema y ello a pesar de que una de las más consistentes críticas que de siempre se han formulado respecto del salario público ha sido la carencia de instrumentos de recompensa para los empleados públicos.

Desde luego, en un necesariamente breve acercamiento, cabe señalar que el mismo no había cumplido su papel como complemento incentivador y se había instrumentalizado, en demasiadas ocasiones, para compensar diferencias retributivas consecuencia de la defectuosa aplicación del propio sistema salarial, para corregir desfases en los incrementos de sueldo establecidos en las leyes presupuestarias, para retribuir la prolongación de la jornada de trabajo en coexistencia con otros conceptos más propios para ello, etc. Inclusive, y no ha de descartarse en algunos supuestos, como un mecanismo de favor en absoluto justificable (aquí). La discrecionalidad irresponsable ha sido, puede decirse, en la mayoría de los casos la guía para su aplicación.

2. El sistema de evaluación del rendimiento establecido en las más recientes normas de empleo público.

En general, la última hornada de normas de rango legal sobre empleo público han sido parcas en la regulación de este importante instrumento, pero ello no quiere decir que no se le otorgue suma importancia. Inclusive algunas elevan a éste -una técnica, al fin y al cabo-al rango de principio estructurante del empleo público (Ley de Empleo Público Vasco).

Lo cierto es que la evaluación del desempeño no era algo nuevo en nuestro sistema como herramienta imprescindible para racionalizar, allí donde se ha logrado, el devengo del complemento de productividad. Otra cosa es que, en forma generalizada, haya funcionado de forma adecuada y que se denote una enorme reticencia de las centrales sindicales en cuanto a su implementación. Lo cierto es que hay razones para ser reticentes y ello explica en buena medida la reiterada llamada a la negociación colectiva, en forma previa a su desarrollo reglamentario, que se realiza en todas las normas aprobadas por lo que el sistema finalmente resultante está por ver cómo quedará dibujado en sus concretos detalles.

En una gran parte de estas recientes normas, como acontece en el caso de Extremadura o por referirnos a normas más recientes la Ley de la Función Pública Valenciana o la propia Ley de Empleo Público Vasco no alcanza a dedicarse más de un precepto al mismo, bien es cierto que, por su propia naturaleza, es esta una materia propia de normas reglamentarias de desarrollo sin perjuicio de subrayar que el Informe de la Comisión de Coordinación del Empleo público, grupo de trabajo de la evaluación del desempeño (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas – MHAP, 2013), enumeró aquellos aspectos de la evaluación del desempeño cuya regulación debería hacerse necesariamente por ley, a saber: la naturaleza jurídica del procedimiento de evaluación y su conexión con la carrera profesional, la provisión de puestos, el sistema retributivo y la formación; la definición de los principios informadores del modelo; la definición de las personas evaluadoras; a determinación del objeto de la evaluación; os efectos y la revisión de la evaluación.

Si bien no creo que haya de alcanzar a tales extremos, y desde luego no con un detalle exhaustivo en ese nivel normativo, si es cierto que a diferencia de otros textos legales hay una norma bien reciente, la andaluza, y un proyecto non nato por la convocatoria electoral realizada que se corresponde con la norma de desarrollo del EBEP realizado por la Administración General del Estado, que han dedicado una especial atención a dicho instrumento abordando en distintos preceptos muchos de los contenidos apuntados con anterioridad. Y ello aun cuando la entrada en vigor prevista para su funcionamiento efectivo sea, desde mi punto de vista y a pesar de su complejidad, excesivamente largo en la norma andaluza. Llevamos esperando la friolera de diecisiete años para demorarlo en exceso una vez que contamos con una norma legal que no admite excusas para, esta vez sí, realizar un intento generalizado en su correcta y efectiva implementación.

En realidad, y si se atiende exclusivamente a la letra de las leyes que hasta ahora conocemos, nada parece haber en el texto de estas normas, en principio, que pueda ser objeto de crítica. Y solo tal vez de recomendación o propuesta de mejora. Ni los principios por los que ha de regirse de los que si debo destacar por su importancia frente a ulteriores reclamaciones el de transparencia o el de la fiabilidad de los instrumentos a utilizar para dicha evaluación, ni tampoco de los elementos a ser valorados donde en la mayoría de las normas aprobadas se establece con carácter general un numero apertus, recogiéndose expresamente, a título de ejemplo en la norma andaluza, los siguientes a fin de valorar la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados:

1. El grado de interés, la iniciativa, la aptitud y la actitud con los que se realice el trabajo, incluida la acreditación de competencias a través de la actualización y perfeccionamiento de la cualificación profesional.
2. La contribución al logro de los objetivos del órgano o de la unidad administrativa correspondiente y, en su caso, la consecución de los objetivos profesionales que se fijen.
3. La participación en procesos de innovación y formativos, proyectos institucionales y de buenas prácticas en favor de la excelencia y la normalización y racionalización de procesos, y en procesos de gestión y generación de nuevo conocimiento, para la mejora de la organización y gestión administrativas.

Y a estos se ha añadido en el tramo final de su tramitación parlamentaria, de acuerdo con el informe de la ponencia, el siguiente elemento: d) La conducta profesional se valorará conforme al código de conducta establecido en el capítulo VI del título III del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público y se presumirá positiva, salvo valoración negativa expresa y motivada.

No quiero echar las campanas al vuelo. Las normas legales suelen estar llenas de bonitas palabras y de decorados atractivos. De pías intenciones que luego, cuando se aplican, lamentablemente producen frustración. Y ya tenemos experiencia. Precisamente por ello, y porque soy consciente de la dificultad, quisiera dejar aquí algunas reflexiones sobre este instrumento a la vista de la experiencia acumulada.

3. Algunas reflexiones para solventar las dificultades en la aplicación de este instrumento.

Desde mi punto de vista se pueden realizar distintas observaciones en general sobre esta herramienta de gestión de recursos humanos que pasamos a exponer.

En primer lugar, el procedimiento de evaluación del desempeño ha de concebirse de forma integral y estratégica para producir los cambios que requiere el sistema de empleo público, es decir, debe tener su necesaria influencia en todos los subsistemas que integran el empleo público una vez que el empleado público ingresa en la organización.

En segundo término, hay que determinar qué se pretende evaluar y qué precisas consecuencias tiene la evaluación que se realice. Esto exige determinar si se quiere evaluar desempeños conductuales (valorar la conducta del empleado con relación al desempeño de sus tareas, su interacción con los compañeros, conductas contraproducentes, su contribución a la tarea colectiva, etc.), o en forma alternativa o acumulativa, si lo que se pretende es medir la consecución de logros y objetivos (rendimiento). Debe tenerse en cuenta que, en este segundo caso, es requisito ineludible de un sistema de evaluación atinente al rendimiento la previa definición de objetivos y la opción por si se realiza grupal o individualmente.  En este sentido, la mayoría de las normas aprobadas y el propio EBEP (artículo 20 EBEP) optan por un sistema dual, es decir, que valore la conducta profesional de los empleados públicos y que también, y sin perjuicio de lo anterior, pueda valorar el rendimiento de los empleados públicos.

Pero, precisamente, esa doble faceta que presenta la evaluación del desempeño, a la vez que permite la consecución de las distintas finalidades a las que puede servir esta técnica, podría aconsejar dos métodos distintos y distinto grado de velocidad en su puesta en funcionamiento. Me explico. Mientras la evaluación del desempeño conductual, sin perjuicio de que a buen seguro encontrará resistencias y exige una importante voluntad política y una necesaria capacidad técnica para su puesta en marcha, es más viable y de mayor facilidad en su implantación, la evaluación que tiene que ver con los resultados que se obtienen, tal vez exigiría unos métodos y un período de implantación distintos.

Quiere decirse con ello que, al menos desde mi punto de vista, la implantación del sistema debiera ser concebida como un proceso, con períodos transitorios en su caso, sin incidencia económica generalizada en un primer momento, con el sucesivo tránsito de sistema más simples a procedimientos más complejos, etc. Pero, eso sí, sin dejar su entrada en vigor ad calendas graecas.

En tercer lugar, la definición del sistema que se realice ha de obedecer a unos elementales principios:

• Transparencia, es decir, el sistema ha de ser conocido por todos antes de su implantación (lo que aconseja algún tipo de estrategia en este sentido), en todo caso pactado y consensuado con los actores sociales y, en el caso, de la evaluación conductual a ser posible con anclajes conductuales que permitan al empleado saber, de forma previa, la conducta profesional que se espera de él.
• Objetividad y fiabilidad del sistema, es decir, no solo porque por imperativo del EBEP ha de responder a estos parámetros, sino por la legitimidad que se logra y por sobre todo por la previsible conflictividad judicial que provocará en un primer momento lo que recomienda que el mismo tenga algún aval científico a estos efectos.
• El sistema tiene que tener una periodicidad establecida.
• El sistema de evaluación conductual ha de ser descentralizado, tanto por el alto número de empleados a que afecta, cómo porque la conducta profesional de un empleado público ha de evaluarse allí donde se conoce. Distinto es el supuesto de la evaluación de los resultados que se obtienen en que se puede optar por un sistema más centralizado.
• La evaluación que se realice debe tener suficiente relevancia y, lógicamente, discriminar a los empleados públicos por los resultados obtenidos.
• Diversidad del sistema, es decir, no puede ser, ni siquiera en las evaluaciones conductuales, un sistema único ya que todos los empleados que hagan lo mismo deben estar sujetos a los mismos criterios, pero no los que realicen actividades distintas.

Por último, y entre otras que podrían ser apuntadas, en el caso del desempeño contextual el evaluador no puede ser, en la totalidad del sistema, ni el superior jerárquico ni el evaluado: debe completarse con los compañeros y, en su caso, con los destinatarios de los servicios. Y, en el caso de la evaluación de objetivos stricto sensus debe ser, desde mi punto de vista, externo a la unidad administrativa evaluada.

4. Y vamos concluyendo….Il segreto di Pulcinella.

Menudo papelón. A nadie se le oculta, y es que en realidad es un secreto a voces, la dificultad del empeño de evaluar el desempeño. Valga la redudancia. Máxime cuando se habla de miles de sujetos, cada uno de su papá y su mamá. Grandes, pequeños, más complejos, menos complejos, con dinámicas y objetivos diferentes, etc. Pero no creo que esto lo arreglemos desde el catastrofismo ni desde el pesimismo. Ni desde esa filosofía italiana del doce far niente. Por decirlo de una vez claro que es posible y algunas experiencias generalizadas, con sus luces y sus sombras, muestran que lo es. No estamos refiriéndonos a la leyenda de El Dorado en la laguna de Guatavita.

Precisamente por ello debemos de felicitarnos de la insistencia de nuestros responsables públicos, quizás también conscientes de la necesidad de introducir palancas de cambio en el sistema, en persistir después de tantos fracasos y experiencias fallidas en embridar estos pendientes tan necesarios en nuestro empleo público. Creo que lo de menos va a ser el mayor o menor acierto de las normas que, aunque importante, palidece en su importancia a la vista de la experiencia con que ya contamos.

Y es que es importante, para dimensionar la dificultad del intento, poner de relieve que las reformas del sistema de empleo público no son solamente una operación meramente técnica sometiéndola a una lógica de cambio perfectamente planificado, sino que van a requerir también de un proceso constante, dilatado a lo largo del tiempo, que modifique también aquellos elementos subyacentes que en forma inercial permanecen en el empleo público sea cual sea la norma legal o reglamentaria que se dicte.

No quiero, sin embargo, restar capacidad a las normas para resolver muchas de las lagunas que se dan en este ámbito, pero si poner de relieve simplemente que la mera existencia de las mismas no cambiará por si sola muchos de los defectos que se vienen señalando por la doctrina y los expertos. Y esta reflexión nos conduce a una de suma importancia: es precisa la inversión y la profesionalización en la gestión de recursos humanos. Sin esta me temo que pretender alcanzar resultados será un propósito estéril.

Una última reflexión que me gustaría añadir tiene que ver con una idea que, en su momento, escuché al Prof. SANCHEZ MORÓN y que se concreta en la opinión relativa a que la mejor Ley, idea especialmente aplicable cuando nos referimos al empleo público, no necesariamente es la que con más ambición identifica sus objetivos sino la que, en el contexto y circunstancias concretas en que se dicta, es posible hacer sin renunciar a conseguir sus objetivos esenciales. Y creo que la valoración de este conjunto de normas debe tener en cuenta esa máxima. Sin duda, las normas podrían haber llegado más allá o haber sido más ambiciosas, pero lo cierto es que en la valoración de la idoneidad de las mismas no podemos sino tener en cuenta que ir más allá de lo posible quizás sería un fracaso mayor dada la institucionalidad y las pautas culturales existentes en la actualidad en la burocracia pública española que me temo conducirían a una irregular aplicación de las mismas. Esperemos que se haya acertado en el necesario equilibrio.

Por tanto, la pregunta en realidad a responder no es si es esta son las mejores iniciativas legislativas que se podrían haber efectuado sino, más bien, si estas normas nos permiten avanzar en la construcción de una burocracia moderna al servicio del interés general que sea un tractor de los cambios que necesita nuestro país y no una remora. Si es así bienvenidas sean, aunque no sean tan perfectas como nos gustaría.