¿Debemos cambiar las reglas de funcionamiento del sistema de gobierno local?

Acabamos de constituir las nuevas corporaciones locales tras el proceso electoral acontecido el 28M y, a la vista de lo acontecido, creo que no está de más dedicar algunas reflexiones a los déficits que la gobernabilidad local presenta en Ayuntamientos, más numerosos de lo que a simple vista puede parecer, donde la investidura del Alcalde se ha logrado con complejos pactos de gobierno de tres y más partidos o, como señala la legislación electoral local, mediante la elección del cabeza de la lista más votada. Sin duda no está de más y la experiencia nos enseña que esta será solo la primera vuelta en muchos de esos Ayuntamientos que, más tarde o más temprano, verán como el ahora elegido no es el que definitivamente gobierne. Lo veremos, aunque ahora toca hacer una reflexión sobre el devenir de esos gobiernos en “minoría”.

Y es que, hasta fechas bien recientes, el sistema de gobierno local había funcionado, ciertamente con algunas contradicciones, razonablemente bien y más de cuarenta años de gobierno locales democráticos son la mejor expresión de dicha afirmación.  Sin embargo, en las circunstancias actuales, y desde hace unos años donde asistimos en numerosos municipios a una fragmentación política evidente, nos hemos encontrado con algunas disfunciones. Una muy frecuente, y cuando la debilidad del equipo de gobierno es más que notoria, consiste en encontrarnos con la paradoja de una oposición que en muchas ocasiones pretende ser gobierno. La consecuencia de ese travestismo político es el bloqueo en numerosas ocasiones del sistema político y dificultades relevantes en el ejercicio de la acción de gobierno.

Por de pronto algunas disfunciones ya han sido detectadas. A saber: la dificultad para la formación de mayorías de gobierno; gobiernos muy minoritarios en los que la oposición puede imponer sus decisiones en el Pleno con lo que, de facto, quien hace oposición pretende gobernar; dificultosa gobernabilidad que impide en múltiples casos, tanto la toma de decisiones imprescindibles para la gestión del día a día municipal, como también la propia toma de decisiones estratégicas o de medio o largo alcance; gobiernos inestables, con cambios frecuentes en la alcaldía o en sus socios, etc. Por resumirlo en una sola reflexión: ¿Basta ganar o, como ha puesto de relieve JIMENEZ ASENSIO, también hay que gobernar y el sistema no da para más?

Lo cierto es que para que la gobernabilidad local, y consiguientemente el buen gobierno de las cosas públicas, no se vea afectada en cualquier sistema de gobierno local debiera de producirse una cierta armonía entre tres variables de una misma ecuación: sistema electoral, cultura política y reglas de funcionamiento del sistema local de gobierno. La pregunta es obvia ¿se mantiene esa armonía en nuestro sistema o esta, a consecuencia de los cambios en la estructuración política del país, se ha quebrado en tal modo que nos ha de hacer cuestionar nuestro sistema político local en busca de un nuevo equilibrio? ¿Habría que cambiar el sistema electoral o el sistema de gobierno? Y si fuese preciso ¿podríamos hacerlo?

1. El sistema de gobierno: progresivo reforzamiento del ejecutivo local como elemento de gobernabilidad en el nivel local de gobierno.

La arquitectura constitucional del régimen local ha sido, entre nosotros, singularmente estudiada por PAREJO ALFONSO quien de hecho ha puesto de manifiesto que el cambio estructural del sistema de organización y de dirección local no es algo absolutamente disponible, sino que necesariamente las soluciones que se adopten, a la vista de los requerimientos que las reflexiones realizadas hasta aquí comportan, han de cohonestarse con el modelo constitucional y con un elemental respeto al ámbito organizativo de las entidades locales. Y, en este punto, las distintas modificaciones normativas efectuadas desde la legislación de 1985, incluida la Ley 57/2003 y la más reciente 27/2013, muestran algunos vacíos preocupantes.,

El nivel de gobierno local, de naturaleza política y no meramente administrativa, requiere para ser efectivo que el modelo constitucional de gobierno local plasmado legislativamente, el sistema de dirección y empleo público (administración) y la necesaria conexión entre las medidas organizativas y el sistema directivo y burocrático sean puntos que han de conciliarse y que han de guardar un cierto y debido equilibrio. Por decirlo de una vez permitir que el gobierno gobierne, valga la aparente redundancia, y que la oposición realice una función de control efectivo de la acción de gobierno.

Pues bien, debe ponerse de manifiesto que el modelo o forma de Gobierno local se ha ido transformando significativamente desde la aprobación del texto constitucional. Puede decirse, muy resumidamente, que el grueso de las reformas que se han realizado en este punto se han movido en una única dirección: fortalecimiento de la capacidad de gobierno reforzando el nivel ejecutivo local.

Esta afirmación, que en principio podría parecer excesivamente concluyente, no es sino un fiel reflejo de lo acontecido en las cuatro últimas décadas. Y, además, esta transformación no puede ser calificada de nominal, sino que, mucho más allá, la misma podría decirse que es conceptual y afecta, sin duda, al arquetipo del gobierno y administración municipal. Comenzó en 1999, con la reforma de la Ley 7/1985, de 2 de abril y tuvo su expresión más ejemplificativa en la denominada Ley de Modernización del Gobierno local en 2003 en el contexto del denominado Pacto Local. Nada aporta a esta primera conclusión, en principio y tras las sentencias del tribunal constitucional sobre la reforma realizada en 2013, esta desdichada norma cuyos objetivos, aunque no se centraron en esta cuestión, no dejaron pasar la oportunidad para insistir en la línea emprendida.

Puede decirse con las matizaciones que sea menester que, en general, las sucesivas reformas de la legislación local han ido en la dirección de potenciar al Alcalde en detrimento del Pleno; o, por decirlo con algo más de rigor, en el sentido de reforzar las competencias del Alcalde para la labor ejecutiva y configurar al Pleno en un órgano que, junto a ostentar algunas competencias de gran trascendencia, ejerce las funciones normativa y de control del Alcalde y de los demás órganos de todo lo cual ha de resultar el necesario equilibrio. Una acusada tendencia a una pseudoparlamentarización del sistema local de gobierno. Y aquí hemos de recordar que resulta un error identificar de forma absoluta el modelo de Gobierno local con el modelo de gobierno imperante en la esfera estatal o autonómica y, sencillamente, y en base a dicha identificación, construir un sistema organizativo y directivo que no tenga en cuenta los parámetros constitucionales que caracterizan el régimen local en la Constitución de 1978. Que son distintos como ya se ha encargado de recordar el Tribunal Constitucional en alguna ocasión.

En cualquier caso, lo cierto es nuestros Alcaldes pueden justamente considerarse, al menos sobre el papel de la normativa local, lo que se ha venido en denominar por algunos autores “Alcaldes fuertes”, capaces de gobernar incluso en minoría. Y esto es el fruto deliberado de una opción del legislador, perfectamente lícita dentro del margen amplio que deja la Constitución, que lo acoge más como sistema que como fruto de decisiones aisladas de atribución competencial.

El problema es que dicho hecho no ha ido acompañado de una reflexión suficiente sobre el sistema de dirección política y directiva de nuestros Gobiernos locales. Y para colmo las dos últimas elecciones locales, y la fragmentación subsiguiente del mapa político hasta ese momento existente, han mostrado ciertas debilidades del sistema que, aún y a pesar de haber robustecido la figura del ejecutivo, quizás aconsejarían abrir un necesario debate sobre la gobernabilidad de nuestro régimen local. Entendido este concepto de gobernabilidad, en su concepción estricta, como la capacidad de procesar y aplicar institucionalmente decisiones políticas (ALTMAN y CASTIGLIONI).

2. El sistema electoral.

El sistema electoral local pretendió también, desde el primer momento, garantizar la constitución y estabilidad del gobierno local. De esta forma, en la propia sesión constitutiva, la elección del alcalde por los concejales queda garantizada. Por tanto, y con independencia de los apoyos políticos que se tenga, el electo tiene plenitud para gobernar porque el sistema busca la necesaria gobernabilidad previendo, asimismo, el instrumento de la moción de censura, de carácter constructivo, para en su caso conformar otras mayorías que permitan otra acción de gobierno alternativa. Lo que no era el objetivo del sistema es que ni se conforme una nueva mayoría que pueda gobernar, pero ni tampoco que no se deje gobernar a la alternativa en el poder que es lo a lo que hemos asistido en estos años en numerosas entidades locales.

Sin embargo, el sistema electoral, al menos en el momento presente, no parece susceptible de modificaciones que, como sería el caso de la elección directa del Alcalde o la opción por un sistema mayoritario en el que la lista más votada obtuviese automáticamente la alcaldía y la mayoría del pleno (con una o dos vueltas), nos podrían situar en otros escenarios que intentasen acomodarse de forma más adecuada a dar respuesta a la ecuación planteada y que salvasen algunos déficits de gobernabilidad y situaciones de inestabilidad política a las que venimos asistiendo en los últimos años, a saber: gobiernos municipales en minoría o/y gobiernos municipales formados por amalgamas poco consistentes de grupos distintos o que  candidaturas minoritarias resulten ser decisivas e incluso obtener mediante pactos la alcaldía y mandar a la oposición la lista más votada.

Sin perjuicio de observar, y es preciso tenerlo en cuenta cuando se realizan propuestas poco maduras, que el actual sistema electoral también presenta virtudes. Entre otras, y por reflejar algunas, atiende razonablemente los principios de pluralismo y representatividad de tal forma que todas las opciones políticas pueden aspirar a tener representación municipal y a formar parte del gobierno del ayuntamiento, sujeción del gobierno municipal al órgano deliberante y representativo y, entre otras que podrían enumerarse, su flexibilidad para permitir formar mayorías alternativas.

Esta última reflexión nos conduce necesariamente a preguntarnos si las propuestas alternativas al mismo presentan ventajas tan evidentes que compensen la pérdida en pluralismo y representatividad que se produciría o si, como a mi juicio acontece, el sistema vigente de gobierno local permite alcanzar cotas razonables de estabilidad y gobernabilidad. A pesar de la fragmentación del espacio político en muchos ayuntamientos.

 3. La cultura política: la confrontación como elemento definidor del debate político.

Pareciera lógico considerar que, en un espacio políticamente fragmentado que es el escenario que acontece en numerosos municipios de nuestro país, son necesarios acuerdos, consensos y una cultura política y de gobierno adecuada si se pretende gobernar, es decir, una cultura basada en el diálogo, los acuerdos con los adversarios, la confrontación civilizada y la constatación, que puede parecer obvia pero que a menudo es inexistente, de que tanto se puede servir a los intereses locales desde el gobierno como desde la oposición.

Pero no parece, a la vista de lo que puede observarse a primera vista, que sea esa precisamente la cultura política existente en el país. Mucho me temo que décadas de bipartidismo nos han conducido más bien, con las excepciones que sea preciso realizar, a estilos autoritarios de gobierno. Y es que hasta hace bien poco el ejercicio de la acción de gobierno había venido alimentado por mayorías absolutas y su consecuencia: alcaldías, más que fuertes, autoritarias y falta de diálogo con el resto de fuerzas políticas. Y, del otro lado, un ejercicio de la labor de oposición en clave de obstrucción más que de construcción.

Ese dato fáctico y observable a primera vista dadas las manifestaciones públicas que diariamente acontecen, como ya podrá intuirse, no facilita atendiendo a su conexión con las variables ya vistas al buen funcionamiento del sistema. Y si esto es así, que lo es, se compartirá que algo hay que hacer para cambiar esa dinámica negativa de funcionamiento.

4. Recuperar el equilibrio: una cuestión que normativamente ha de realizarse en tiempos de paz y que exige una nueva forma de gobernar.

Si es preciso recuperar el equilibrio en la ecuación a que nos referimos más arriba, y dadas las dificultades notorias que para reformar el sistema en sí mismo existen dada la inexistente interlocución política entre los principales partidos de nuestro país, no nos queda otra alternativa que mejorar las estrategias de gobierno y cambiar la forma y manera de definición de las políticas públicas. La alternativa de perfeccionar las reglas de funcionamiento existentes, mediante cambios en la normativa propia complementando las normas legales (léase reglamento orgánico), lamentablemente ha de hacerse en tiempos de paz y no ahora.

Y es que es preciso recordar que un Alcalde, aún en minoría, tiene importantes resortes para llevar adelante la acción de gobierno. Las competencias del Alcalde para fijar el orden del día de las sesiones del órgano deliberativo, la distinción entre los asuntos que corresponden al ejercicio del control sobre el equipo de gobierno y la parte resolutiva de las sesiones plenarias de forma tal que no aparezca un asunto para ser resuelto por el Pleno en aquello que tiene que ser resuelto por el Alcalde, la competencia residual de éste, sus facultades de elaboración del presupuesto municipal, el propio dominio del Alcalde de la Administración municipal, la utilización proporcionada de la moción de confianza, etc. son medios más efectivos de los que su simple enunciación revela para evitar que la oposición se convierta en un gobierno de facto.

Sin olvidar que muchas de las reformas acontecidas han tenido como objetivo reforzar la gobernabilidad local: ampliación de las funciones del ejecutivo municipal y delimitación de las del Pleno básicamente a funciones deliberativas y de fiscalización de la gestión municipal, reducción de las exigencias de mayorías reforzadas (incluso con la desaparición de la mayoría absoluta para la votación de mociones de censura aunque se mantiene para la presentación de la misma), la regulación de la cuestión de confianza para permitir sacar adelante importantes decisiones (presupuesto, reglamento orgánico, ordenanzas fiscales o el planeamiento general), o el apoderamiento -finalmente declarado inconstitucional mediante la STC 111/2016, de 9 de junio de 2016- de la Junta de Gobierno, surgido de la LRSAL de 2013, para adoptar en determinadas circunstancias acuerdos competencia del pleno fundamentalmente en el ámbito económico-financiero: presupuesto, planes económico financieros, planes de saneamiento y mecanismos extraordinarios de financiación (DA 16ª LRBRL).

Sin duda es importante invertir en el diseño de la estructura y funcionamiento correcto de nuestras instituciones y fomentar su capacidad y la correcta delimitación de sus funciones utilizando al efecto todos los mecanismos formales (normativos y de utilización de las reglas existentes) e informales (cultura política basada en el diálogo y la capacidad de consenso), pero tan importante como esta cuestión será reflexionar también sobre las asimetrías de poder y la forma y modo de producción de las políticas públicas reestructurando los mecanismos de participación ciudadana en forma tal que se promueva el civismo activo y la conciencia ciudadana de ser actores de la ciudad garantizando el fortalecimiento del Estado de derecho para garantizar que las políticas y las reglas se apliquen impersonalmente.

En definitiva, el gobierno local puede, aún con ciertas restricciones, gobernar y tener la iniciativa para hacerlo, dado que tiene instrumentos y recursos para llevarlo a cabo y, de esta forma, liderar la acción política. Si se produce una situación de bloqueo en la acción municipal, y sin perjuicio de la responsabilidad compartida de la oposición, siempre habrá que buscar más la responsabilidad en la incapacidad del equipo de gobierno, al menos en una gran parte de los casos, que en la de un sistema jurídico que es claramente favorecedor de la gobernabilidad y ofrece instrumentos suficientes para lograrla.

Las reformas eficaces no consisten solo en la aplicación de “mejores prácticas” o en la adopción mimética de los supuestos mejores modelos. Requieren la adopción y la adaptación de los modelos institucionales para resolver los problemas concretos de compromiso y acción colectiva que se interponen en el camino de la búsqueda de un mejor gobierno.