La función pública local: hacer un pan como unas tortas

La realidad en que se desenvuelve la gestión de recursos humanos en los gobiernos locales presenta amplios y diversos déficits. Muy a pesar de ello, y sin duda por el alto grado de profesionalización de los empleados públicos de este nivel de gobierno y su compromiso con el servicio público, los servicios que se prestan a los ciudadanos no se resienten en la misma medida y, al contrario de lo que nos podría llevar a anotar esas fallas en la gestión del empleo público local, creo que puede afirmarse con carácter general que los servicios públicos locales gozan de un notable reconocimiento entre la ciudadanía (aquí).

Este hecho, sin embargo, no nos debe hacer olvidar las dificultades que se presentan en la gestión cotidiana de esta área estratégica de gobierno que son, por demás, notorias y conocidas. Atávicas diría yo. Deficiente estructuración de las plantillas con carácter general, en ocasiones sobredimensionamiento y siempre temporalidad, patologías de distinto tipo en el desarrollo de los procesos de selección, inexistencia de planificación alguna con objetivos a medio y largo plazo, ausencia de carrera profesional, incentivos y política retributiva, sin olvidar la larga serie de conflictos jurisdiccionales, entre otros motivos que podrían señalarse, y que son la mejor muestra de la veracidad de la afirmación realizada al comienzo de estas líneas. Y las preguntas a resolver, como los problemas también en alguna medida permanentes, son: ¿qué dificulta salir de esa situación? ¿Qué propuestas pueden realizarse?

1. El contexto: la heterogeneidad del mundo municipal y las dificultades para resolver el problema desde el sistema normativo.

Y es que cuando hablamos de las entidades locales es preciso tener en cuenta que este nivel de gobierno representa una realidad heterogénea en la que conviven distintos tipos de entidades. Municipios con una dimensión que, en ocasiones, no le permite gestionar con suficiente eficiencia las competencias a ellos atribuidos y, junto a éstos, municipios de gran tamaño que gestionarían con mayor eficacia competencias atribuidas a otras Administraciones públicas. Entes territoriales de idéntico nivel, pero con una necesidad de prestación de servicios distinta determinada por la existencia de factores específicos que los singularizan (municipios turísticos, de montaña, metropolitanos, etc.). Realidades urbanas integradas por varios términos municipales y que crean una problemática urbana común muy específica. En fin, y por concluir, gran diversidad y heterogeneidad en los sujetos públicos que se integran en este nivel de gobierno.

Todo ello se ve potenciado, además, por la existencia de hechos cómo que las infraestructuras de transporte terrestre facilitan la movilidad y permiten conjugar el quehacer profesional y la residencia en lugares distintos.  Dinámicas ambientales derivadas de la existencia de espacios naturales que exigen un tratamiento conjunto más allá de los límites municipales o provinciales. Nuevas necesidades que la sociedad plantea en materia de ocio y consumo. O, por poner un último ejemplo, las necesidades asimétricas con relación a su dimensión geográfica y humana que exigen la prestación de ciertos servicios públicos (agua, residuos, transportes, etc.). Todo ello, aparentemente y en principio ajeno al empleo público, no lo es. Y las adecuadas soluciones que hayan de encontrarse habrán de tener en cuenta esta realidad.

De más está decir que esta realidad heterogénea dificulta encontrar soluciones comunes a organizaciones públicas de hecho muy diferentes. Baste señalar, y como es conocido, que las más recientes propuestas a fin de atender las singularidades que presentan los pequeños municipios señalan los temas del personal al servicio de éstos como un punto clave a abordar. De esta forma, junto a proponer la gestión conjunta de determinados servicios públicos municipales, se sugiere la necesaria simplificación en pequeños municipios de instrumentos de gestión de recursos humanos que no presentan utilidad alguna dado el pequeño número de empleados municipales (Almeida, 2023), o se propone la supresión de instrumentos que como la tasa de reposición de efectivos por muy flexible que se sea en su regulación ya que, en ocasiones, hacen inviable el propio mantenimiento del más elemental nivel de prestación de servicios (De la Pena, 2023).

El sistema normativo tampoco ha ayudado a mejorar la situación. Junto al denso, y a veces contradictorio y confuso, marco de regulación heterónoma procedente de los títulos competenciales relativos al empleo público del Estado y de las CCAA, ha de añadirse los contenidos que se derivaban de la normativa básica y autonómica de régimen local que, aun cuando con carácter general, poco ha añadido en lo que se ha realizado tampoco merecería el mejor de los aplausos. Más bien al contrario. Lo muestra la reciente STS de 18 de julio de 2023 (rec. 4284/2021) que, a propósito de resolver si el artículo 2 del RD 896/1991, de 7 de junio estaba o no vigente en su preferencia por el sistema de oposición en el mundo local, muestra el alambicado sistema de fuentes en la materia y su compleja interpretación en distintos sectores.

La normativa, derivada de la negociación colectiva expresada en acuerdos y convenios en aquellos aspectos en que era posible la intervención autónoma de los entes locales, tampoco ha sido el mejor ejemplo. Al menos en los déficits de esta normativa, y a los que debe atribuirse también alguna responsabilidad en las patologías denunciadas, se refirió la Comisión para el estudio y preparación de un Estatuto Básico del Empleado Público, coincidiendo con los planteamientos aquí realizados.

En cualquier caso, en materia de empleo público es preciso llamar la atención a dos facetas que a veces quedan en el olvido y que explican, en más de una ocasión, el porqué de la incapacidad de las normas jurídicas para dar respuesta a los problemas planteados en la realidad cotidiana de nuestras entidades locales: de un lado, que en esta materia la predeterminación normativa de la entera actuación de la Administración presenta déficits importantes (programación convencional de tipo condicional), es decir, que la solución a los problemas del empleo público no radica exclusivamente en el ciclo tradicional de ejecución de normas, y en los esfuerzos dedicados a su perfección, que lógicamente también, sino que se realiza una programación normativa finalista y será la correcta planificación y ejecución de ésta y una adecuada capacidad de gestión por parte de los entes públicos a los que va dirigida la norma quienes den cuenta de la oportunidad y acierto de ésta; de otro, que el conjunto normativo se desenvuelve y opera en el seno de una compleja constelación de relaciones sociales directivas en el que existen otros actores cómo  las organizaciones sindicales que tienen una decisiva incidencia en la definición del propio sistema al alcanzar pactos y acuerdos sobre el contenido de la propia relación jurídica.

En definitiva, complejidad creciente por la acumulación de normas heterónomas de empleo público y de régimen local, básicas y no básicas, normas autónomas, negociadas o sin negociar, en los distintos aspectos en que la normativa autonómica de empleo público, una vez colmada la reserva legal, llama a éstas a desarrollar la misma.

2. La opción por la cooperación con el nivel municipal por parte de la legislación autonómica de empleo público.

Es preciso decirlo claramente: existe una inviabilidad fáctica de abordar la mayoría de las medidas que se derivan del proceso de reforma que impulsó el EBEP y que ahora continua, con carácter general, en las normas de empleo público autonómicas (ya se trate de la selección, como de la carrera, la negociación, la formación, etc. y, en general, todos aquellos procesos de gestión de los recursos humanos de una entidad local que requieren mayores capacidades que la mera aplicación de normas jurídicas) si no se aborda, en la misma medida y de forma previa, la articulación de una organización administrativa con capacidad suficiente para atender los requerimientos que de estos procesos se derivan. Sino se hace así lo más probable, y es lo que demuestra la experiencia acumulada, es que los mismos estén llamados a fracasar por muy perfectos que sean en el plano normativo.

Baste repasar a estos efectos qué soluciones se han ofrecido más allá de declaraciones genéricas llamando a la cooperación.  Hay normas autonómicas que pueden considerarse muy atentas y modélicas en este aspecto asumiendo las carencias que presenta la estructura municipal ofreciendo soluciones con carácter general y, específicas en materia de selección (artículos 11 y15 y de la Ley 4/2021, de 16 de abril, de la Función Pública Valenciana), inspección de servicios (artículo 24.3 de la Ley del País Vasco), negociación colectiva (artículos 75 y 76 de la Ley de Extremadura), o promoviendo la posibilidad de utilización conjunta del personal al servicio de la entidad local y otras medidas de cierto interés (artículo 46 de la Ley del Principado de Asturias 2/2023, de 15 de marzo, de Empleo Público). En otros casos, incluso promoviendo soluciones que pretenden ser más integrales concibiendo el empleo público de las distintas Administraciones públicas de las Comunidades Autónomas como un todo único lo que se manifiesta en la asistencia técnica para el diseño y puesta en marcha de los mecanismos e instrumentos de gestión que prevé la ley autonómica que, como ya se ha apuntado, es el verdadero cuello de botella de la puesta en marcha de estas leyes autonómicas de desarrollo del EBEP en el ámbito autonómico (la disposición adicional duodécima de la Ley del País Vasco prevé la asistencia técnica, mediante las Diputaciones Forales, el Gobierno Vasco y las asociaciones de municipios más representativas, a las entidades locales vascas para la puesta en marcha de los instrumentos de gestión previstos en esa ley).

En otros casos, como es el caso de Andalucía, se ha acudido, no tanto a las normas de empleo público, sino a las normas de desarrollo autonómico en materia de régimen local (artículos 12 y 14 de la Ley de Autonomía Local de Andalucía) a fin de encomendar a las Diputaciones Provinciales dicha asistencia más allá de las llamadas a la cooperación contenidas en su propia Ley de Función Pública de Andalucía (artículos 178 y 179).

3. Hacer un pan como unas tortas: la necesaria articulación de instrumentos de cooperación para resolver los déficits de gestión en el ámbito local.

Creo que se debería de explorar la idea de constituir, a nivel provincial y coordinado a nivel regional por los Institutos Autonómicos, un órgano de asistencia y asesoramiento en esta materia que, por otra parte, se vienen reivindicando desde hace algún tiempo (Jiménez Asensio y Castillo Blanco, 2023). Un órgano/ente con capacidad de ejecución de las políticas de recursos humanos, de carácter estructural, que posibilite una masa crítica mínima por naturaleza para ser realizados. Procesos tales como la selección, implementación de instrumentos organizativos, evaluación del desempeño, formación, información, estudio, negociación, etc. requieren capacidades técnicas que difícilmente pueden ser llevados a cabo por pequeños y medianos municipios, al menos con el alcance y la definición de objetivos que la correcta aplicación de las normas de empleo público requieren.

Todo ello conecta, armónicamente, con una de las principales funciones de los entes supramunicipales intermedios: conseguir que los municipios presten los servicios que los ciudadanos les reclaman con mayor eficiencia y conforme a los principios de solidaridad y de equilibrio territorial. Y para la consecución de ese objetivo no es un tema menor una adecuada gestión de los recursos humanos.

Y es que, en efecto, si se coincide en que el éxito en la gestión y la adecuada prestación de los distintos servicios dependen, en alta medida, de la calidad y motivación de los recursos humanos de que disponen nuestras entidades locales. Si se coincide, en la misma medida, en que las Diputaciones Provinciales han de asumir de forma más decidida el verdadero significado de la asistencia técnica a los municipios de su ámbito territorial. Y si se acepta, por último, la realidad de los déficits de gestión que en este ámbito padecen nuestros municipios, no parece que haya la menor duda en que las Diputaciones Provinciales pueden y deben hacer algo en este campo. Al menos algo más de lo que han hecho hasta ahora que es prácticamente nada. Y ello, al menos, por tres razones: en primer lugar, por las economías de escala que podría suponer la creación de un organismo, como un Consorcio, con una alta especialización técnica y suficientes capacidades para la puesta en marcha de los procesos que requiere la dirección en la que apunta la reforma del empleo público apuntada en el EBEP y desarrollada ahora en el ámbito de Andalucía; en segundo término, por la horizontalidad que ofrece ese modelo que no implica que otro gestione, sino gestionar conjuntamente las políticas de recursos humanos en el ámbito provincial en aquellos aspectos que requieren de una cierta dimensión para que puedan ser optimizados; por último, por el principio de voluntariedad que lo preside que descarta cualquier invasión del contenido de la autonomía local constitucionalmente garantizada.

Pero, junto a la adecuada utilización de los entes territoriales intermedios existentes, dicha opción no supone un desapoderamiento de la capacidad de decisión de los municipios en la gestión de sus recursos humanos. En este sentido, la fórmula del Consorcio, como una organización especializada y de alto contenido técnico, parece un instrumento adecuado para, junto a garantizar las fortalezas técnicas y económicas necesarias para hacer frente a los procesos de gestión derivados de las políticas de recursos humanos, conciliar los intereses de los propios entes públicos que participan en el mismo y garantizar su participación efectiva. Sin olvidar la posibilidad de participación en éste de las propias organizaciones sindicales lo que facilitaría, también, el lograr acuerdos con los interlocutores sociales y la participación efectiva de éstos en dichos procesos.

Ciertamente tanto sentido común me temo que no será fácil de conseguir. A estas alturas de mi trayectoria profesional perdí la candidez y soy consciente de los intereses que se mueven en este campo. Mucho me temo, sin embargo, qué si no se adoptan medidas en esta dirección, o alguna otra que pueda ocurrírsenos y que encaje con las aspiraciones de los responsables políticos locales celosos en esta materia de su autonomía, cómo expone gráficamente el castizo refrán haremos un pan como unas tortas.