De nuevo sobre la temporalidad en el empleo público: ¿han funcionado los procesos de estabilización?

Solo faltan unos meses para que la fecha de finalización de los procesos de estabilización, cuya puesta en marcha recordemos se realizó a finales de diciembre de 2021, llegue a su término. Con todo creo, a la vista de lo que ya sabemos, que ya empezamos a tener un panorama lo suficientemente claro para poder hacer un balance, aunque sea provisional, de lo que estos han supuesto atendiendo a tres aspectos claves de este proceso a los que a continuación nos referiremos ya que un análisis de mayor envergadura excedería con mucho el breve comentario que se pretende.

Con la culminación de este proceso se dará término, digamos por ahora porque ya veremos qué sucede, un cuarto proceso -inclusive un quinto si tenemos en cuenta lo dispuesto en el artículo 217 del Real Decreto Ley 5/2023– para intentar lograr que la temporalidad estructural existente en nuestro empleo público disminuya hasta porcentajes razonables que, mágicamente porque nadie ha explicado porqué o al menos yo no lo he oído, se ha situado en la icónica cifra del ocho por ciento. Y es que, como ya el lector seguramente conoce, desde 2007 venimos acumulando procesos de consolidación, de estabilización, etc. Todos saldados con un monumental fracaso del que es consciente el propio legislador de la Ley 20/2021 que no dudaría, en la exposición de motivos de esa Ley, en reconocer que la tasa de temporalidad había llegado al treinta por ciento de los empleados públicos y que las sucesivas regulaciones no habían frenado el constante y sostenido aumento de la tasa de empleo temporal. Y atribuía dicho hecho a factores presupuestarios (tasa de reposición de efectivos) y, en segundo término, a la insuficiente utilización de la planificación estratégica en la ordenación del empleo público, así como la falta de regularidad de las convocatorias y procedimientos de selección de personal para la cobertura de vacantes con carácter definitivo. Y, efectivamente, creo que el diagnóstico, sin perjuicio de la existencia de otros factores adicionales respecto de los que nada dice (irresponsabilidad de los gestores, la actitud de los potenciales candidatos, etc.), puede calificarse en general de acertado, si bien otra cosa sea que esos motivos, por si solos, justifiquen la norma legal dictada.

A partir de esa constatación la norma adoptó distintas soluciones, unas mirando al pasado y otras mirando al futuro, mezclando la reacción frente al abuso con la reducción de la temporalidad, a las que en su momento nos referimos (aquí). A saber:

• La renovación de la figura técnica del funcionario interino.
• La autorización de una tasa adicional de convocatoria de plazas y la articulación de dos procesos de estabilización con sistemas distintos en función de la antigüedad de los llamados a ser estabilizados (concurso y concurso-oposición)
• La previsión de indemnizaciones para los que no superaran esos procesos.
• La exigencia de responsabilidad por las actuaciones irregulares que en esta materia se produzcan.

La realidad, sin perjuicio de que algunas de las medidas adoptadas pueden calificarse como acertadas, es que todo el proceso ha sido un relativo despropósito no diré un escándalo porque distintos acontecimientos acaecidos en este lapso temporal desde 2021 se han llevado, y se siguen llevando, la palma y acaparan la atención de una opinión pública un tanto atónita.

1. La hipótesis de partida y la generalización del proceso.

Baste comenzar con la propia y errónea hipótesis de partida, al menos a mi juicio, de este proceso que, empujado por distintas resoluciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en determinados casos concretos, era que con estas medidas se trataría de corregir abusos en la contratación temporal cometidos por las Administraciones públicas. Y aparentemente se generalizaba dicha hipótesis a un alto porcentaje de casos de contratación temporal siempre que hubiese transcurrido más de tres años de estar en dicha situación. Sin distingos ni matices.

Y si bien, en efecto, no se puede ocultar la incidencia que la Directiva 1990/70 CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, ha tenido y tiene en el ordenamiento jurídico español y que se sintetiza en la propia doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea

«que dispone que las autoridades españolas tienen que instaurar medidas efectivas que disuadan, y en su caso sancionen de forma clara el abuso de la temporalidad; y que las diferencias en el régimen del personal laboral temporal y del fijo deben basarse únicamente en razones objetivas que puedan demostrar la necesidad de estas diferencias para lograr su fin»

es preciso preguntarse si la reforma realizada lo ha hecho de forma efectiva a lo que, como luego diremos, la jurisprudencia europea ha dicho que no. Así, simple y llano, no.

Mientras tanto también podemos preguntarnos otras cosas, a saber: ¿implicaba dicha doctrina que esto necesariamente haya de generalizarse a toda la contratación temporal simplemente por el transcurso de tres años? ¿Habría o no que haberse tenido en cuenta otras circunstancias y, entre ellas, por ejemplo que la persona hubiera participado en procesos similares? ¿Se debiera haber reducido solo a aquellos supuestos en que efectivamente haya habido un abuso con todas las dificultades que dicha determinación presente?.

Por otro lado, la ambigua previsión incluida en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en su componente 11, relativo a la Modernización de las Administraciones Públicas, impulsaba una reforma dirigida a la reducción de la temporalidad en el empleo público. Por sobre todo cuando, una vez incluidas dichas previsiones, no podía olvidarse, a su vez, que el Reglamento (UE) 2021/241, de 12 de febrero de 2021, dispone que la liberación de los fondos en el marco del mecanismo depende del cumplimiento satisfactorio por parte de los Estados miembros de los hitos y objetivos pertinentes que figuren en los planes de recuperación y resiliencia. Dicha circunstancia, y no es menor, contribuía a impulsar una reforma de la temporalidad y hasta ahí bien, pero lo que se ha realizado en realidad es también un proceso generalizado (“ancha es Castilla”) de estabilización de personal temporal en plazas, puestos y “huecos” que me temo es, en determinadas ocasiones, en mayor medida criticable. Lo de que se estabilizan plazas y no personas suena bien, pero mucho me temo que solo eso puesto que la realidad ha sido y está siendo otra y baste ver las convocatorias efectuadas ante la actitud silente generalizada de los órganos llamados a ejercer el control de estos procesos. Al menos en las entidades locales creo sinceramente que ha sido así, pero no solo en éstas.

En fin, si creo que nadie pone en cuestión que algo había de hacerse en los casos en que efectivamente se ha cometido un abuso, lo cierto es que esa hipótesis presente en determinados sectores del empleo público (sanidad, educación, etc.) donde podía detectarse esa patología de forma más o menos generalizada, no era el supuesto en otros sectores del sector público en general. Y por ello las soluciones quizás no debían haber sido extrapoladas a todas las Administraciones ni a todas las situaciones de temporalidad existentes. Ni mucho menos y es que realmente con estos procesos lo que se ha producido de verdad en numerosos supuestos ha sido un aplantillamiento injustificado de personas (que no de plazas) mediante en demasiadas ocasiones procesos ficticios y artificiosos haciéndonos trampas a nosotros mismos.

2. Las dudas de constitucionalidad: estado de la cuestión.

Ya he mencionado, además, que no es la primera vez que estos procesos de estabilización se llevan a cabo apelando a la concurrencia de circunstancias extraordinarias que no parecen que puedan calificarse de tales dada la periodicidad con que acontecen, pero es que, además, esta reiteración de procesos añade no pocos interrogantes sobre su justificación y distintos autores, como es conocido, han mantenido las serias dudas que, desde el punto de vista constitucional, plantea dicho proceso (aquí). A pesar de ello, y sin embargo, el Defensor del Pueblo, junto con el resto de órganos e instituciones que podían hacerlo, rechazó el plantear una cuestión de inconstitucionalidad contra la Ley (aquí).

Inclusive otros tribunales, como el propio Tribunal Supremo en la sentencia de 20 de julio de 2023 (rec.695/2022) pareció avalar el fundamento y la finalidad legítima de estos procesos, lo que se constató meses más tarde en la STS de 30 de octubre de 2023 (rec.592/2022)  que expresamente dice  que la Sala no reputa necesario plantear cuestión de inconstitucionalidad de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, a fin de resolver la impugnación sobre la modificación de la norma reglamentaria ahí impugnada por no suscitársele razones para dudar de su constitucionalidad basando tal conclusión en los propósitos perseguidos expuestos en el preámbulo de la norma legal. Posición que se ha visto reforzada en posteriores sentencias (entre otras la STS de 5 de febrero de 2024, rec.696/2022).

Posición a la que se ha añadido la jurisprudencia de algún Tribunal Superior de Justicia (STSJ de Extremadura de 12 de septiembre de 2023, rec.1/2023) que ha ido inclusive más allá argumentando directamente que:

 “La Ley 20/2021, de 28 de diciembre, tiene justificación en la necesidad de elaborar una solución jurídica y práctica a la situación del personal temporal de larga duración. El objetivo es poner fin a la temporalidad del elevado número de empleados temporales de la Junta de Extremadura, habilitando un único procedimiento extraordinario de selección y dentro del ejercicio de la potestad de autoorganización que corresponde a la Administración es ella la que decide la valoración de los méritos, teniendo justificación legal el que la experiencia previa de los empleados temporales de la propia Administración tengan, en este procedimiento excepcional, mayor peso que la experiencia de los funcionarios de carrera de otras Administraciones que no se encuentran en la situación de precariedad que implica el empleo temporal y no disponen de la misma experiencia en relación a las competencias, previsiones y funciones de los puestos de trabajo de la organización administrativa de la Junta de Extremadura al no poder equipararse automáticamente el puesto de Arquitecto del Ayuntamiento de Montijo con los de Arquitectos de la Junta de Extremadura .”

En definitiva, y por ahora, se han avalado por los tribunales la constitucionalidad de los procedimientos de acceso a la función pública por la vía del concurso de méritos convocados al amparo de la DA 6ª de la Ley 20/2021 pues, como dice la sentencia que se acaba de citar:

“En definitiva, el sistema selectivo de concurso viene sustentado en la Ley 20/2021, la cual no incurre en inconstitucionalidad. Su intención es reducir considerablemente la temporalidad del empleo público y, para ello, pone en marcha una convocatoria excepcional de estabilización de empleo temporal de larga duración en los términos previstos en la Disposición adicional sexta. La finalidad del procedimiento de estabilización del empleo temporal de larga duración no es constitucionalmente ilegítima al tratarse de una convocatoria excepcional, que se realizará por una sola vez y que afecta a las plazas ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad al 1 de enero de 2016, es decir, que se refiere a personal temporal de larga duración de manera ininterrumpida ”.

Cuestión de inconstitucionalidad finalmente planteada, sin embargo, por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha y que fue admitida por el Pleno del TC el pasado mayo -cuestión nº 2796/2024- y que se centra en la posible vulneración del principio de igualdad en el acceso al empleo público y la invasión de competencias autonómicas.

Veremos que acontece, aunque espero, al menos, que sea cual sea la solución que se dé a este asunto no se impongan esas mayorías automáticas que cuestionan ante la opinión pública la labor de este tribunal.

3. Los resultados.

Todos sabemos el famoso adagio maquiavélico de Gracián de que “todo lo dora un buen fin, aunque lo desmientan los desaciertos de los medios”. Yo más bien creo que habría de añadirse al fin los resultados. Si todo este proceso de reducción de la temporalidad, no me refiero ahora a la contención de los abusos, hubiese conseguido efectivamente eso, reducir la temporalidad, al menos nos podríamos dar, como dice el dicho, con un canto en los dientes ya que si el coste de retorcer los sistemas selectivos, quebrar los principios que disciplinan el acceso al empleo público, etc. se compensaba con haber solventado esa lacra al menos el resultado compensaría en algo haber mirado a otro lado (“hacía arriba” decíamos en el comentario citado más arriba).

Pero es que no ha sido así. No. Según datos recientes del INE si bien la reforma laboral ha conseguido hacer caer la temporalidad en el ámbito privado que hasta ahora se resistía como gato panza arriba -el porcentaje de trabajadores con un contrato temporal frente al total de asalariados ha descendido hasta el 20,2%- ese mal del mercado laboral español sigue igual, o inclusive peor, de presente en el ámbito público.

En efecto, pese a los procesos de estabilización, la temporalidad en lo público supera el 30%. Ahora, en cómputo total, es en tres puntos superior a la de 2019, mientras la tasa del sector privado es la más baja de toda la serie histórica. La tasa de temporalidad del sector público se encuentra ahora 2,9 puntos por encima de la que se registraba en 2019, justo antes de la pandemia. Ahora apunta a un 30,7%, frente al 27,8% del tercer trimestre del mencionado año. La diferencia entre la tasa de temporalidad entre un sector y otro ya roza asimismo su máximo histórico, con 13,2 puntos. Solo en 2002 fue mayor, de 13,4 puntos.

Y digo yo ¿Tendrá algo que ver la desaparición en el ámbito privado de los contratos por obra y servicio y el mantenimiento de los interinos por programas en las Administraciones públicas? Ahí lo dejo ya que no dispongo de datos para sustentar esa hipótesis.

4. Conclusión: ¿ha habido un enfoque adecuado de la Ley 20/2021?

Imagino que es polémico lo que voy a decir, pero creo que una parte de los defectos de las reformas emprendidas con la Ley 20/2021 ha sido mezclar dos objetivos que, aunque íntimamente relacionados, a mi juicio deben diferenciarse:

• de un lado, la reducción de la temporalidad como un mal endémico de nuestras Administraciones públicas;
• de otro, corregir los abusos que se cometen en la contratación temporal, indemnizar los abusos cometidos y adoptar medidas efectivas para prevenir que se cometan en términos de responsabilidad de los gestores (que no se adoptan simplemente remitiéndose con carácter genérico al sistema de responsabilidad de las Administraciones públicas).

Quizás esa mezcla de soluciones, entre otras razones para que sea económica la opción finalmente elegida, pueda ser una de las razones que podrían explicar este relativo fracaso, siendo generoso, de la reforma emprendida hace ahora casi tres años.

Debe apuntarse también que esto subyace en la propia jurisprudencia  del TJUE que parece deslindar ambas finalidades. De esta forma, y creo que esta es una de las claves de comprensión de la jurisprudencia de este Tribunal, la célebre  STJUE de 13 de junio de 2024 (Asuntos C-331/22 y C-332/22) vuelve sobre el tema de la utilización abusiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada en las Administraciones Públicas y ha considerado, como así ha sido señalado por algunos autores como ROQUETA BUJ (aquí) o MOLINA NAVARRETE (aquí), que la normativa vigente no es suficiente para evitar abusos futuros ni para reparar el daño causado a aquellos interinos, que a pesar de que  centenares de miles de empleados públicos han podido ya estabilizar una plaza, se han quedado fuera de los procesos extraordinarios habilitados, pero a la vez el TJUE no considera los procesos de estabilización medida disuasoria para evitar el abuso en la temporalidad ya que los mismos tienen una finalidad distinta.