La dirección pública profesional: entre el ornitorrinco y un mal ejecutado trampantojo (II)

Hace unos días realizábamos una puntual incursión sobre el devenir regulatorio de la dirección pública profesional en nuestro país (aquí). En este sentido, y junto a dar cuenta de algunos modelos de referencia a nivel internacional, nos referíamos a los pasos dados más recientemente en la Administración General del Estado para consolidar un estatuto del personal directivo.

Sin embargo, y dada la estructura normativa y competencial a nivel constitucional, tanto de las normas de organización como de las relativas al empleo público, parece de necesario rigor hacer algunas referencias, con la necesaria mesura dado el contenido de una entrada como esta, a lo que está aconteciendo en el espacio autonómico y en el local que son espacios territoriales, ahora lo veremos, con una dinámica propia no siempre coincidente con la esfera de la AGE.

Digamos ya que, como dejábamos señalado en la anterior entrada, hay luces ciertamente sobre todo en la más reciente normativa autonómica, pero también hay sombras ya que sobre la regulación de esta materia pesan, y con qué fuerza, los intereses de la clase política y de la alta función pública.

1. Un apunte sobre la regulación autonómica.

Con carácter general podríamos decir que, en lo que se refiere a la función directiva, hemos asistido a un proceso de reforma «a cuenta gotas». Lógico en cierto modo si tenemos en cuenta la transcendencia de una reforma organizativa y de funcionamiento de este calado, y, más aún, considerando la filosofía de mínimo común denominador que el EBEP llevaba aparejada y las amplias potestades normativas que, con buena lógica, se abrían para el resto de administraciones territoriales en esta y otras materas. Siendo que, además, en este aspecto nos encontrábamos en la normativa básica con una norma, de carácter dispositivo/potestativo, que por esa razón no obligaba necesariamente a su traslación a las normas de empleo público dictadas por las Comunidades Autónomas en desarrollo de aquél.

Dejando a un lado dicho aspecto, y la incidencia que el mismo ha podido tener en el retardo de esta regulación, lo cierto es que la regulación de la dirección pública profesional puede decirse en general que, en el ámbito autonómico, ha pasado por tres fases que claramente pueden diferenciarse y que siguen el tenor de los distintos desarrollos normativos producidos a lo largo del tiempo del EBEP.

En la primera fase, anterior o en paralelo a la propia promulgación del EBEP, nos encontraríamos en un escenario en que, aun cuando la mayoría de las normas de régimen local o de empleo público no se refieren a ésta dado que obedecían a anteriores paradigmas (cabe referirse, por ejemplo, a Aragón), también pueden encontrarse otras normas autonómicas que levemente, con someras referencias, se refieren muy puntualmente a la misma. Eso sí con planteamientos muy alejados de lo que deba de entenderse por dirección publica profesional ya que no llegarían sino a contemplar la posibilidad de determinar, a través de las relaciones de puestos de trabajo, el carácter directivo de determinados puestos en razón a las funciones que les fuesen encomendadas con el fin de garantizar la especialización y evaluación del desempeño de las funciones de dirección, programación, coordinación y evaluación de la actuación administrativa, prever su provisión mediante libre designación y establecer un sistema de evaluación del desempeño (Castilla-León o Baleares).

En cualquier caso, en estas normas, su característica común es que están pensando en puestos que podríamos calificar de predirectivos, pero en todo caso puestos reservados en general a funcionarios públicos y que no alcanzaban realmente a los niveles de lo que realmente puede denominarse dirección pública profesional. Así, y como señalara JIMÉNEZ ASENSIO (aquí), en esta primera fase, nos encontramos con «una lectura muy limitada de lo que debe ser la función directiva profesional en el sector público que, a la postre, significa dejar las cosas prácticamente como están, pues implicaba únicamente extraer determinados puestos del “sistema de libre designación” para incorporarlos en la función directiva profesional» con un método de provisión similar. Y ya está.

Con posterioridad, una vez aprobado el EBEP, puede identificarse una segunda fase que ya se basa en paradigmas distintos tratando de dar desarrollo a las previsiones establecidas en la norma básica y que sí contemplan, con mayor o menor acierto, la articulación de una función directiva. Señera es, en este concreto aspecto, la Ley de Castilla-La Mancha, desarrollada reglamentariamente no sin cierta polémica estableciendo un Estatuto de la función directiva, que tuvo continuidad en otras normas autonómicas como la ley extremeña o la gallega. El planteamiento de estas normas es ya claramente distinto dado que, en primer término, están pensando no en los puestos de trabajo que hemos calificado de predirectivos, sino propiamente en cargos de dirección pública. Expresiva de esta ya distinta perspectiva es el caso de Extremadura cuyo artículo 20 establece que es personal directivo profesional el que, ocupando puestos de carácter directivo en la Administraciones Públicas de Extremadura, desempeña funciones directivas profesionales retribuidas de carácter ejecutivo, de conformidad con lo establecido en la Ley 1/2014, de 18 de febrero,  de regulación del estatuto de los cargos públicos del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

Ciertamente esta segunda hornada de normas, y aun cuando se remiten a lo dispuesto reglamentariamente, ya contemplan, con mayor o menor rigor, la existencia de un estatuto jurídico singular para estos en materia retributiva, régimen disciplinario, o incompatibilidades, etc. Y, aun cuando lo sea para remitirse a la legislación funcionarial, lo hace porque considera que este personal directivo está al margen del empleo público (artículo 36 de la Ley de Galicia).

Por último, puede también, inclusive, identificarse una tercera oleada de normas de empleo público que se refieren a la dirección pública profesional y que se corresponde con normas dictadas en los últimos años como la vasca, la valenciana, o la andaluza. Estas, al apoyarse en las disposiciones establecidas en el EBEP, tienen un punto de partida similar a las anteriores, pero ciertamente ya se refieren al estatuto de los directivos públicos con mayor completitud y abordan, en más o en menos, los siguientes temas: concepto y clases, funciones, régimen jurídico y retributivo, selección, acreditación de competencias, nombramiento y cese, evaluación de cumplimiento, responsabilidad disciplinaria y compromiso ético del personal directivo profesional.  Gustarán en mayor o menor medida sus disposiciones, algunos aspectos serán de justificada crítica, pero lo cierto es que ya hay una cierta distancia respecto de las normas autonómicas a las que nos hemos referido en primer lugar.

Y es que resulta imprescindible para articular la función directiva que se regule un estatuto de esta función lo que sigue siendo, y a pesar de los avances que se han dado desde hace casi tres décadas, todavía una etapa que no se ha cubierto ya que como indicaba hace unos años LONGO MARTÍNEZ (2002) «la verdadera consolidación de la gerencia pública no depende solamente de que existan directivos competentes. Será necesario reclutarlos mediante mecanismos que evalúen competencias, y no simplemente lealtades políticas o personales, facilitarles un ámbito de delegación o discrecionalidad directiva en el que puedan crear valor, construir un instrumental adecuado de control por resultados y poner en pie los sistemas de incentivos capaces de estimular el ejercicio de la dirección. El diseño institucional de nuestras administraciones públicas tiene, en la mayoría de los casos, un largo camino por recorrer en esta dirección».

2. Y algunas conclusiones respecto de la legislación autonómica.

En cualquier caso, y en la imposibilidad en estas líneas de hacer un análisis más profundo, es preciso destacar varios aspectos de esta evolución. La primera que dentro de cada fase, y aun cuando lógicamente se encuentran diferencias y singularidades, unas normas se ven claramente influenciadas por otras en la medida en que se parte de un mismo punto de partida en lo que se refiere a la concepción que se tiene de la dirección pública profesional; la segunda, y no es menor, que las previsiones establecidas en las distintas leyes autonómicas muestran a lo largo del tiempo una mayor madurez que, en mi opinión, no es reflejo sino de la progresiva implantación cultural de la idea de que es preciso profesionalizar la dirección pública profesional si queremos incrementar la eficacia y la eficiencia de las políticas y programas públicos. Queda recorrido por realizar, pero nuestra situación no es idéntica a la de partida en los años 90.

Sin perjuicio de los avances, que los hay y acaban de resaltarse, el resultado final de este puzle, a la vista de la regulación autonómica de la dirección pública profesional, es pobre todavía y no del todo coherente. Se superponen en las regulaciones hasta ahora realizadas, pero inclusive dentro de una misma regulación, perspectivas distintas de lo que sea una regulación coherente de la dirección pública profesional. A veces, como se ha titulado a estos comentarios, puede decirse que el resultado es un auténtico ornitorrinco o un mal ejecutado trampantojo ya que, o conviven soluciones distintas y contrapuestas, o simplemente se denomina dirección pública profesional a la ocupación por la alta función pública de puestos de trabajo sin la necesaria autonomía, independencia y resto de características que veíamos en el modelo OCDE son propias del ejercicio de estas funciones.

Pero, además, y dado lo parco de algunas regulaciones o la indefinición que dejan en múltiples aspectos necesarios para caracterizar el modelo establecido, no permite asegurar el verdadero alcance de las previsiones establecidas en dichas normas. Especialmente significativo es este aspecto en la regulación que hace la Ley 5/2023, de Función Pública de Andalucía que es una regulación que, sin perjuicio de apuntar novedades realmente interesantes en esta materia, remite, en gran medida, relevantes aspectos de su regulación, en algunos casos esenciales para poder evaluar el alcance y significado de la norma, a un futuro Estatuto del personal directivo público profesional respecto del que no se fija plazo alguno; pero es que además, en segundo lugar, la transición de la situación actual a la futura se fía a un largo plazo y así la disposición transitoria cuarta prevé que la transformación de los cargos y puestos actuales a puestos de dirección pública profesional se realice de forma progresiva, de acuerdo con lo que determine el Estatuto del personal directivo público profesional, en el plazo máximo de cuatro años desde la aprobación de este. Ahí es nada, sobre todo en la medida en que no se sabe en qué momento se aprobará ese desarrollo normativo. Esperemos la suficiente diligencia, y es que, si se hace con cierta visión, la norma incorpora novedades y apuestas que merecerían que con rigor se acometiese dicha tarea. No es fácil ni está exento de complejidad ese desarrollo normativo, y algunas experiencias ya acontecidas en alguna comunidad autónoma lo ponen de relieve.