Algunos efectos perversos del silencio administrativo

Esta semana hemos tenido noticia de nuevos datos comparativos de la Justicia en España en relación con otros países de nuestro entorno. Así, según el Cuadro de Indicadores de Justicia de la UE 2014: Hacia sistemas de justicia más eficaz en la UE, que acaba de publicar la Comisión Europea, España figura a la cola en materia de inversión en la Justicia y de número de jueces y a la cabeza de los Estados de la UE en número de casos judiciales pendientes de sentencia.

Probablemente sea el colapso que padecen muchos juzgados el que dé lugar a situaciones como la que queremos dar cuenta aquí, en estas breves líneas. Se trata de los efectos perversos que, en ocasiones, se atribuye al silencio administrativo en ciertos pronunciamientos judiciales.

Resulta incuestionable el deber legal de resolver que asiste a la Administración pero también es una realidad constatable que muchas Administraciones se ven literalmente colapsadas –casi tanto como algunos juzgados- como consecuencia de la necesidad de atender en plazo todo tipo de reclamaciones, de sus propios empleados o de terceros; siendo preciso destinar a este menester una parte sustancial de sus medios –que son escasos en muchas ocasiones-; lo que llega a convertirlas en un fin en sí mismo antes que un medio o instrumento al servicio de la ciudadanía.

Pues bien, a partir de esta situación no es extraño ver Sentencias que, haciendo una aplicación “sui generis” de los efectos del silencio administrativo, terminan con una condena a la Administración ante la que se presentó determinada solicitud o reclamación de cantidad, por conceptos varios, como intereses por la ejecución de un contrato; abono de cantidad por realización de funciones de superior categoría; petición de revisión del precio de un contrato, entre otras.

Este tipo de recursos contencioso-administrativos frente a la denegación presunta de determinada reclamación de cantidad da lugar en ciertos casos a Sentencias en las que el juzgador aplica los efectos estimatorios a la petición que se realizó en sede administrativa, invocando lo dispuesto en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre:

“En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario.

 Llegados a este punto, no está demás dedicar unas líneas a denunciar la inadecuada aplicación de la norma que se hace en estos casos, mediante la traslación de los efectos positivos del silencio administrativo en los “procedimientos” iniciados a instancia de parte, a las simples solicitudes o peticiones, que tienen un tratamiento diferente, como ha declarado, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo, de 28 febrero 2007, (RJ 20074846).

La anterior Sentencia resulta especialmente clarificadora a la hora de deslindar el ámbito al que debe extenderse los efectos positivos del silencio administrativo previsto en el artículo 43, a partir de la diferenciación entre “solicitudes” y “procedimientos”; evitando así que esta confusión dé lugar, como decimos, a pronunciamientos judiciales erróneos frente a los que, con la vigente Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, no cabe recurso alguno por razón de su cuantía:

 “(…) El artículo 43 LRJ-PAC ( RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246)  , en cambio, no se refiere a solicitudes sino a procedimientos. Es verdad que su párrafo 2 dice que los interesados podrán entender estimadas sus solicitudes, pero se trata de solicitudes insertadas en determinados procedimientos. Procedimientos que resultan de la aplicación de las correspondientes normas legales a las solicitudes presentadas por los interesados. Y esto que cabía mantenerlo en la redacción de la LRJ-PAC anterior a la modificación aprobada por la Ley 4/1999 de 13-I ( RCL 1999, 114, 329)  , es aún más patente después de esta Ley. Antes de la Ley 4/1999, porque el artículo 43 contenía tres supuestos de silencio positivo que remitían a procedimientos más o menos formalizados; los dos primeros sin duda alguna (concesión de licencias o autorización de instalación, traslado o ampliación de empresas y centros de trabajo y solicitudes que habilitaran al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes), pero también el tercero, «solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedaran desestimadas si no recae resolución expresa», porque esa normativa de aplicación no podía ser otra sino la normativa reguladora del específico procedimiento en cuestión.

Puede verse aquí la fundamental precisión anterior, que deja fuera del ámbito de aplicación de la norma la simple solicitud, descontextualizada de cualquier tipo de procedimiento de los previstos en las normas legales.

Y continúa el Supremo aclarándonos que no procede aplicar el régimen del silencio administrativo a cualquier petición o solicitud, por disparatada o descabellada que pueda resultar:

 (…) Claramente se ve que en la mente del legislador estaba el aplicar el régimen de silencio positivo no a cualquier pretensión, por descabellada que fuera, sino a una petición que tuviera entidad suficiente para ser considerada integrante de un determinado procedimiento administrativo. Y así resulta de la Disposición Adicional 3ª LRJ-PAC que manda adecuar los procedimientos existentes a la nueva regulación de la LRJ-PAC, y tras esa previsión se publican varios R.R.DD de adecuación, hasta llegar a la resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Publica de 20-III-96 que publica la relación de procedimientos de la Administración General del Estado.

(…) La Exposición de Motivos de la Ley 4/1999 parte de esa relación de procedimientos, porque se refiere a los aproximadamente 2000 procedimientos existentes en la actualidad. El escenario que contempla el legislador para regular el sentido del silencio no es un escenario de peticiones indiscriminadas a la Administración sino de peticiones que pueden reconducirse a alguno de los procedimientos detectados e individualizados.

(…) Para el legislador de 1999, como también para el de 1992, sólo cabe aplicar la ficción del silencio que establece la LRJ-PAC para los procedimientos regulados como tales por una norma jurídica. A diferencia de la LPA que aplicaba el silencio negativo a las peticiones, cualesquiera que estas fueren.

La LRJ-PAC establece como regla el silencio positivo, pero parte de que esa ficción legal se aplica a procedimientos predeterminados, como resulta de lo más atrás expuesto y también del art. 42.2 que, cuando habla de la obligación de resolver, advierte que ha de resolverse en el plazo «fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento», ha de haber un procedimiento derivado específicamente de una norma fija, y del 42.5, que manda a las Administraciones Publicas que publiquen y mantengan actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

El silencio regulado en los artículo 43 y 44 sólo opera en el marco de alguno de los procedimientos reconocidos como tales en el ordenamiento jurídico, estén o no estén recogidos como tales en las normas reglamentarias de delimitación de procedimiento.

Esta doctrina jurisprudencial es trasladable, como decimos, a multitud de supuestos en los que se formula por parte de los interesados o administrados concretas reclamaciones sin que, la falta de resolución expresa tenga, como precisa el Supremo, los efectos estimatorios que muchas veces se pretende por los recurrentes y, algunas, termina resultando plasmada en el Fallo judicial de manera desacertada, sin posibilidad de recurso alguno. En todos estos supuestos no nos encontramos ante un “procedimiento autónomo” iniciado por el interesado, sino ante un incidente, si se quiere, que se encuadra en un procedimiento regulado por una norma jurídica. De ahí que no quepa a extender a estos casos los efectos positivos del silencio administrativo.

Ciertamente, no es una noticia gratificante que se haya producido una caída de 90 euros por habitante en 2010, a 25 euros por habitante en 2012 en el presupuesto destinado a Justicia; pero entendemos que tampoco cabe acudir eternamente al mantra de la falta de recursos de la Justicia para justificar ciertos aspectos de su funcionamiento.